Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях

Корпоративное право, Новости 2002

По некоторым подсчетам, в России в настоящее время насчитывается до 60 тысяч (!) унитарных предприятий. Как заявил заместитель министра имущественных отношений Александр Браверман, государственные и муниципальные унитарные предприятия (далее — ГУПы) обнаруживаются «в самых неожиданных местах», причем контролировать их работу государство не в состоянии. По оценке Счетной палаты, казна ежегодно недополучает от деятельности ГУПов около 100 млрд руб. Среднестатистический ГУП перечисляет в бюджет за год всего около 50 тыс. руб. На протяжении последних лет унитарные предприятия являлись одним из последних пережитков социализма в рыночной экономике.

Эта «необычность» положения ГУПов давно требовала правового регулирования более полного, чем давали несколько статей в Гражданском кодексе. Пункт 6 ст. 113 ГК РФ с конца 1994 г. предусматривал принятие закона об унитарных предприятиях. Первые серьезные попытки Думы утвердить такой закон имели место еще в 1999 г. В свое время депутат П. Г. Бунич заметил, что «этот закон относится к числу многострадальных прежде всего потому, что долгое время считалось, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не долгожители, что закон о них не является первоочередным и необязательно им, следовательно, заниматься». В итоге только через семь лет после принятия ГК РФ на подпись президенту, наконец, лег Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее — Закон о ГУПах). Цель настоящей работы — рассмотреть не все, а лишь некоторые положения нового закона, остальные аспекты которого сознательно будут оставлены «за бортом».

Закон о ГУПах определяет правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарных предприятий, причем, как особо указано в ст. 1, в соответствии с Гражданским кодексом РФ. Однако полное соответствие с ГК выдержать не удалось, поэтому Закон о ГУПах вносит в ГК довольно существенные изменения.

Для начала отметим, что в название закона напрасно включены слова «государственных и муниципальных». Это придает ему ненужную громоздкость. Ведь в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия (ст. 2 закона о ГУПах), т. е. других унитарных предприятий, кроме государственных или муниципальных, быть не может. К чему тогда подобное уточнение в названии?

Ст. 2 Закона о ГУПах, содержащая определение унитарного предприятия, дублирует ГК РФ: унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Однако в ст. 2 имеется также положение, более удачное, нежели в ГК: если последний говорит о том, что имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности (п. 2 ст. 113 ГК РФ), то новый закон излагает то же, по сути, правило несколько иначе: имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Положение, закрепленное в новом законе, более корректно с гражданско-правовой точки зрения и оставляет меньше места для неоднозначных толкований.

Закон о ГУПах сохранил существовавшее ранее деление унитарных предприятий на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и предприятия, основанные на праве оперативного управления. Однако содержание этих понятий заметно изменилось. Ранее ГУП, основанное на праве хозяйственного ведения, могло создать другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества в хозяйственное ведение (п. 7 ст. 114 ГК РФ). Теперь унитарному предприятию подобное прямо запрещено. Согласно п. 1 ст. 115 Гражданского кодекса, ГУП, основанное на праве оперативного управления, могло быть создано только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, то есть его учредителем могла быть только Российская Федерация. Закон о ГУПах дозволяет создавать унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, в виде федерального казенного предприятия, казенного предприятия субъекта Российской Федерации, муниципального казенного предприятия. Необходимо отметить, что в тексте закона понятие «государственное (муниципальное) предприятие» употребляется в значении унитарного предприятия, располагающего правом хозяйственного ведения на свое имущество, а термин «государственное (муниципальное) казенное предприятие» означает унитарное предприятие, основанное на праве оперативного управления.

Интересна новелла закона, которой устанавливаются случаи, когда может быть создано унитарное предприятие: для использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения национальной безопасности; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведении закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности; разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере национальных интересов Российской Федерации и обеспечивающих национальную безопасность; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случаях: если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; необходимости использования имущества, приватизации которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, обеспечения функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей национальную безопасность Российской Федерации; производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Установление ограниченного, замкнутого перечня случаев, в которых публичному образованию дозволяется создавать унитарное предприятие, представляется оправданным с точки зрения доктрины гражданского права, которая давно считает унитарные предприятия с их правом хозяйственного ведения и оперативного управления рудиментами социалистической экономики.

Новый закон достаточно корректно использует термин «собственник имущества унитарного предприятия», не называя собственника имущества собственником самого юридического лица. Однако без обычных в российском законодательстве оговорок не обошлось. В п. 3 ст. 11 Закона говорится о том, что «при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество». Таким образом, в рамках одной статьи термин «предприятие» употреблен в двух разных значениях — как имущественный комплекс и как юридическое лицо, так как сохранять право на имущество может только юридическое лицо, а не само имущество. Несмотря на кажущуюся незначительность подобного огреха, он может породить некоторую сумятицу при практическом применении закона.

Согласно ст. 11 Закона о ГУПах имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за ним собственником на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, доходов от его деятельности, иных не противоречащих законодательству источников. Из содержания статьи неясно, каким правом обладает унитарное предприятие на имущество, полученное им в виде дохода и «иных источников». Это может породить споры, схожие с давно не утихающими дискуссиями о природе права учреждения на доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Впрочем, ГК говорит о том, что плоды, продукция и доходы от использования имущества собственника, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия (п. 2 ст. 299 ГК РФ). Видимо, Закон ГУПах, несмотря на неудачную редакцию комментируемой статьи, имеет в виду именно ограниченные вещные права предприятия на любое имущество. В противном случае Закон противоречит ГК и не должен в соответствующей части применяться.

Согласно ст. 20 Закона о ГУПах собственник имущества унитарного предприятия вправе истребовать это имущество из чужого незаконного владения. Пожалуй, с точки зрения гражданского права приведенная норма — одно из интереснейших положений Закона, осмысление которого требует обращения к теории. ГК содержит достаточно серьезное ограничение виндикации. Речь идет о невозможности истребования вещи от добросовестного приобретателя в случае, когда имущество выбыло из владения собственника или иного владельца по их воле. Предположим, что унитарное предприятие по своей воле утратило владение вещью — например, сдало движимую вещь в аренду, а арендатор продал ее ничего не ведающему добросовестному приобретателю. Для унитарного предприятия виндикация невозможна, для собственника в соответствии с ГК — тоже. Однако Закон ГУПах ограничения виндикации не содержит, что позволяет использовать его норму для обхода положений ГК.

Кроме того, комментируемая статья затрагивает и еще один сугубо теоретический вопрос. Имеется в виду compossessio plurium in solidum, о котором еще И. А Покровский писал: «Нужно, впрочем, сказать, что теория гражданского права до настоящего времени не может еще вполне освоиться с этой новой фигурой: некоторые из видных цивилистов считают ее крупной законодательной ошибкой». Через полвека те же сомнения высказывал и Б. Б. Черепахин: «Советское гражданское право во всех случаях признает владельцем только одно лицо. Если собственник не имеет вещи в своем непосредственном фактическом господстве, его наше право не считает владельцем вещи. Отсюда необходимо заключить, что в этих случаях имущество не может быть им (собственником) утеряно или похищено у него». Отсюда делался правильный, на наш взгляд, вывод о том, что в случаях, когда имущество выбыло из титульного владения несобственника, собственник не управомочен предъявлять виндикационный иск. Аналогичную точку зрения высказывал и Г. Н. Амфитеатров: «Исключена также возможность виндицировать вещь и в тех случаях, когда она похищена не у самого собственника, а у лица, к которому эта вещь поступила в силу договора найма, ссуды, поклажи и т. д.». Однако подробный анализ указанной проблемы не входит в задачи настоящей статьи, поэтому просто отметим ее и пойдем далее.

В соответствии со ст. 4 Закона фирменное наименование унитарного предприятия на русском языке не может содержать иные отражающие его организационно-правовую форму термины, в том числе заимствованные из иностранных языков, если иное не предусмотрено федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Норма представляется вполне своевременной, поскольку многие унитарные предприятия по инерции сохраняют в своих названиях оставшиеся с советских времен термины вроде «управление», что способно ввести в заблуждение лиц, вступающих с ними в договорные отношения. Такие термины порождают иллюзию того, что предприятие является органом государственного или муниципального управления и располагает какими-то властными функциями, что неприемлемо для коммерческой организации.

Следующие положения нового Закона окажут весьма существенное влияние на практическую сторону жизни унитарных предприятий. Речь идет о нормах, которыми устанавливается порядок реорганизации унитарных предприятий. До настоящего времени существовала достаточно распространенная практика, согласно которой реорганизация унитарного предприятия проводилась путем присоединения к нему государственного учреждения (и наоборот). За примерами далеко ходить не надо. Так, Приказом Министерства имущественных отношений РФ и Министерства связи РФ было реорганизовано Федеральное унитарное предприятие связи «Управление почтовой связи Санкт-Петербурга» путем присоединения к нему государственного учреждения «Управление почтовой связи Ленинградской области». Возражения против правомерности такой реорганизации, которая на самом деле являлась закамуфлированным преобразованием, высказывались и ранее, однако спорить с Минимуществом охотников было немного.

Согласно п. 2 ст. 29 Закона о ГУПах реорганизация унитарного предприятия может быть осуществлена в форме слияния двух или нескольких унитарных предприятий; присоединения к унитарному предприятию одного или нескольких унитарных предприятий; разделения унитарного предприятия на два или несколько унитарных предприятий; выделения из унитарного предприятия одного или нескольких унитарных предприятий; преобразования унитарного предприятия в юридическое лицо иной организационно-правовой формы в предусмотренных настоящим Федеральным законом или иными федеральными законами случаях.

Таким образом, новый Закон прямо указал на то, что любая реорганизация, при которой происходит изменение организационно-правовой формы ГУПа, является преобразованием, а потому его слияние, разделение, присоединение, выделение могут осуществляться с юридическими лицами той же организационно-правовой формы. Кроме того, унитарные предприятия могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, только если их имущество принадлежит одному и тому же собственнику.

Унитарное предприятие может быть преобразовано в государственное или муниципальное учреждение. Преобразование в иные формы допустимо лишь в порядке, устанавливаемом законодательством о приватизации (ст. 34 Закона). Отметим, что Закон Р Ф «О некоммерческих организациях» не допускает преобразования учреждения в унитарное предприятие. Закон о ГУПах также установил правило, по которому в случае преобразования казенного предприятия в государственное или муниципальное собственник имущества первого в течение полугода несет субсидиарную ответственность по обязательствам, перешедшим ко второму.

В случае изменения вида унитарного предприятия, а также передачи его имущества другому государственному или муниципальному собственнику (Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию), в устав предприятия вносятся соответствующие изменения. При этом передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав изменений.

Это положение интересно с точки зрения определения момента перехода права собственности на имущество предприятия. Согласно ст. 223 ГК РФ право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором. Для недвижимого имущества правило иное — когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом. В комментируемой статье Закона о ГУПах речь идет о передаче права собственности на имущество предприятия от одного собственника другому, а не об изменении характера права самого предприятия. Причем вводится правило, согласно которому передача имущества считается состоявшейся лишь после регистрации изменений в уставе ГУПа.

Таким образом, Закон о ГУПах не закрепляет правила, отличные от тех, которые содержатся в ст. 223 ГК, а лишь устанавливает, что следует считать передачей имущества применительно к данному случаю. Между тем, ГК содержит специальную статью, посвященную передаче вещи — ст. 224. Согласно ей, под передачей понимается передача владения вещью. В нашем же случае никакой передачи не происходит, имуществом как владело, так и продолжает владеть унитарное предприятие — при переходе права собственности на унитарное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на имущество. Вряд ли оправданно вводить некую фикцию передачи, которой на самом деле не происходит — внесение изменений в устав юридического лица, не имеющего никакого отношения к отношениям отчуждателя и приобретателя. Передача имущества вовсе не является обязательным условием для возникновения права собственности, на что прямо указывает и ст. 223 ГК. И проще, и корректнее было бы, видимо, сказать, что право собственности на движимые вещи возникает у приобретателя после регистрации изменений в уставе, а на недвижимые — еще и после государственной регистрации прав на них. Не исключено, кстати, что фразу «передача имущества считается состоявшейся с момента государственной регистрации внесенных в устав унитарного предприятия изменений» в отечественной «правоприменительной практике» могут превратно истолковать и как переход права собственности даже на недвижимое имущество в результате простого внесения изменения в устав.

Новый закон содержит ряд положений, связанных с формированием уставного фонда унитарных предприятий. В соответствии со ст. 12 Закона, размер уставного фонда государственного предприятия должен составлять не менее пяти тысяч МРОТ, а муниципального предприятия — не менее одной тысячи МРОТ. В казенном предприятии уставный фонд не формируется, что компенсируется субсидиарной ответственностью собственника имущества. Уставный фонд должен быть сформирован в течение трех месяцев с момента государственной регистрации предприятия. При этом ГУП до момента завершения формирования собственником уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с его учреждением. Таким образом, сделка, совершенная уже зарегистрированным ГУПом, у которого еще не сформирован уставный фонд, может оказаться недействительной. Так как закон не содержит указания на ее оспоримость, она считается ничтожной. Следовательно, заключая сделку с вновь образованным предприятием, необходимо, прежде всего, удостовериться в том, что его уставный фонд сформирован.

Интересно также положение ст. 10 Закона о ГУПах, согласно которому для государственной регистрации унитарного предприятия предоставляется решение о его создании, его устав и сведения о составе и стоимости имущества, закрепляемого за ним. Причем остается без ответа вопрос, как быть, если имущество, указанное в документах, поданных на государственную регистрацию, так и не будет передано предприятию, а вместо него будет передано другое, пусть и эквивалентное по стоимости? Значит ли это, что уставный фонд так и не сформирован?

Законом еще более сокращены права унитарных предприятий по распоряжению принадлежащим им имуществом. Как и прежде, ГУП самостоятельно распоряжается принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом за исключением случаев, установленных нормативными правовыми актами. Распоряжаться недвижимым имуществом он вправе лишь с согласия собственника. Казенное же предприятие вправе распоряжаться всем имуществом только с согласия органа, уполномоченного собственником имущества.

Однако для всех видов унитарных предприятий установлено правило, согласно которому они не вправе распоряжаться своим имуществом, если такое распоряжение лишает их возможности осуществлять деятельность, предмет и цели которой определены уставом. Причем не имеет значения, получено ли разрешение собственника имущества. Сделка, совершенная в обход этого правила, ничтожна. Таким образом, приобретая какое-либо имущество у унитарного предприятия, не мешает убедиться, что без него предприятие сможет функционировать по своему назначению.

Правоспособность ГУПов сужена также закрепленным в ст. 18 Закона запретом без согласия собственника совершать сделки, связанные с выдачей займов, поручительств и гарантий, уступкой прав требования, переводом долга, приобретать и отчуждать акции (доли, паи) хозяйственных обществ и товариществ, иных юридических лиц, заключать договоры простого товарищества, выступать учредителем или участником юридических лиц. Одновременно этой же статьей запрещено без согласия собственника имущества совершать сделки, связанные с выдачей «иных видов обременений». Что именно имели в виду разработчики Закона под «обременениями», сказать сложно. Только с согласия собственника имущества возможно создание филиалов и представительств, совершение крупных сделок. При согласовании с собственником объемов и направлений использования привлекаемых средств предприятие вправе осуществлять заимствования в виде кредитов от кредитных организаций, бюджетных кредитов, выдавать векселя и размещать облигации.

Ограничениям подверглась и финансово-хозяйственная деятельность унитарных предприятий. Собственник не только принимает решение о создании ГУПа и определяет цели и предмет его деятельности, но и согласовывает прием на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и расторжение трудового договора с ним, утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты, утверждает показатели экономической эффективности деятельности предприятия и контролирует их выполнение, принимает решение о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора и т. д.

По тем ограничениям, которые накладываются законом на руководителей ГУПов, они практически сравнялись с государственными служащими или частными лицами, отправляющими некоторые публичные функции (адвокатами, нотариусами). Это вполне соответствует публичным целям, ради достижения которых могут создаваться ГУПы. Руководитель предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, причем неважно — коммерческая это организация или нет, не может занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах подобной организации входит в его должностные обязанности. Интересно, что Закон ГУПах, похоже, не запрещает директору заниматься индивидуальным предпринимательством. Однако ему запрещено участвовать в забастовках, и он подлежит аттестации.

Закон о ГУПах вносит достаточно существенные изменения в ГК. Вряд ли частые изменения ГК нужно приветствовать, ведь гражданское право есть и должно быть самой стабильной отраслью законодательства. Тем не менее, разработчики Закона пошли по пути наименьшего зла. Подготовленный ими акт не просто устанавливает положения иные, нежели в ГК. В противном случае юристам в очередной раз пришлось бы задуматься над старым вопросом о приоритете ГК или специального закона. Закон же о ГУПах вносит изменения в сам ГК, чем снимет подобную проблему.

Как рассчитывают в Минимуществе, через год после принятия Закона количество ГУПов уменьшится на четверть.