Когда идет речь о государстве как о должнике или кредиторе, имеется в виду прежде всего его участие в гражданском обороте. Гражданский оборот, как совокупность сделок, подчиненных нормам частного права, допускает участие в нем государства, однако это участие не совсем обычно. Особенностям участия государства в имущественных отношениях был посвящен семинар «Государство как должник и кредитор», который проводился юридическим факультетом Санкт-Петербургского государственного университета 21 декабря 2000 г. Ниже приводятся основные положения доклада, прочитанного на этом семинаре. Они опубликованы в журнале «Кодекс-Info». 2002. № 1−2. С. 16−27.
- Частно-правовые отношения как отношения, нетипичные для государства. Государство участвует как в публично-правовых, так и в частно-правовых отношениях. Первые типичны для государства, ведь оно осуществляет публичную власть, обладает суверенитетом,
т. е. выступает в качестве если не участника, то, по крайней мере, источника публично-правовых отношений. Государственная власть обеспечивает подчинение частных лиц общим интересам и тем самым придает возникающим отношениям публично-правовой характер.
В частно-правовой сфере все иначе. Защита интересов частного лица предполагает признание их не менее, а подчас, и более значимыми по сравнению с интересами всего общества или государства. Здесь государство не может властвовать над людьми. Оно должно уважать их интересы, обеспечивать автономию их воли, предоставлять возможность выбора
В то же время участие государства в частно-правовых отношениях полностью исключить нельзя, поскольку основная их часть состоит из имущественных отношений. Имущество же необходимо государству для осуществления публичных функций, составляющих существо его власти.
- Неконституционный характер привилегий государства в частно-правовых отношениях. Частно-правовые отношения или, во всяком случае, основная их часть — гражданские правоотношения, — основаны на началах равенства их участников, неприкосновенности собственности
и т. д. Это означает, что государство, вступая в эти отношения, не может иметь тех привилегий, которые дарованы ему публичным правом. Все привилегии, которые у него в этой сфере могут быть, проистекают из частного права. Именно частное право может предусматривать отступления от принципа равноправия, но эти отступления никак не могут быть результатом ни суверенности государства, ни осуществления им публичных функций.
Такой вывод следует из ст. 8, 34 и 35
Наличие
- Раздвоение личности государства. Эта идея вытекает из нетипичности частно-правовых отношений для государства. Государство как суверен, основная цель которого — властвование, в сфере частного права властвовать не должно,
т. е. утрачивает свой сущностный признак. Однако от этого оно не перестает быть государством, а лишь временно надевает другую маску — маску казны (фиска). Казна не властвует, а государство — не участвует в частно-правовых отношениях. В то же время казна и есть государство. Это раздвоение личности государства, которое появилось еще в римском праве, оказалось крайне ценной находкой как для публичного, так и для частного права. Поэтому оно сохранилось во многих странах континентальной системы права.
Когда государство выступает в качестве субъекта публичного права, оно сохраняет суверенитет. Вступая же в частно-правовые отношения, оно отказывается от суверенитета и … перестает быть государством, превращаясь в фиск. При этом казна считается субъектом частного права, отличным от государства, как публичного субъекта. Она представляет собой частно-правовую маску государства, которая позволяет ему не отказываться от своих властных функций. В свою очередь, фиск следует принципам частного права. В результате публичное право четко отделяется от частного.
Идея казны, вместе с тем, является либеральной, направленной на защиту интересов личности, что напрямую связано с принципом единства фиска. Государственное имущество, в чьих бы руках оно ни находилось, считается принадлежащим казне.[1] Во-первых, это удобно, поскольку нет нужды искать хозяина казенного имущества. Во-вторых, это надежно обеспечивает права кредиторов государства, максимально расширяя поле для их взысканий и имущественную базу для компенсации. В-третьих, всегда имеется универсальный ответчик, которого можно легко обнаружить и предъявить ему иск. Упрощая проблему, можно сказать, что единство казны, дополненное независимостью суда, способно на деле обеспечить равные начала участия государства в гражданско-правовых отношениях.
- Отсутствие единства казны в России и его последствия. В России казна как субъект права, как частно-правовая сторона государства отсутствует, несмотря на то, что данный термин широко используется в законодательстве и доктрине. Однако такое использование касается, в основном, публичного права. Казна понимается, прежде всего, как система государственных органов, осуществляющих сбор и распределение бюджетных средств, причем основное внимание уделяется в ней не столько организационно-имущественному механизму, сколько контрольно-надзорному. В частности, должностных лиц казначейства волнуют, скорее всего, административные рычаги, а не изъятие всех бюджетных операций из рук банков и иных субъектов частного права.
Казначейство (и прежде всего федеральное) не выступает как универсальный субъект права, представляющий государство в имущественных отношениях. Это система управления лишь частью доходов и расходов государства.
Во-первых, в орбиту казначейства попадают, главным образом, безналичные денежные средства, да и то не все. Имущество в его налично-вещественной форме находится в управлении (ведении) других органов государства (в основном это органы по управлению государственным имуществом). В отношении такого имущества органы казначейства в лучшем случае надзирают за сбором приносимых им доходов. Еще один участок, где роль казначейства заметна, это участок, на котором наличное имущество обращается в деньги, подлежащие зачислению в казну, или, напротив, бюджетные средства расходуются на приобретение вещей.
Во-вторых, имущество, закрепленное за государственными юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, изымается из подведомственного казначейству имущества. Казначейство контролирует лишь некоторые направления использования этого имущества. Его компетенция ограничена вещными правами, предоставленными государственным юридическим лицам. Казначейство, как, впрочем, и иные органы, не вправе действовать по своему усмотрению, игнорируя данные права.
Хочется подчеркнуть, что некоторые субъекты РФ и муниципальные образования пошли по пути построения своих имущественных отношений при помощи модели единой казны. К ним все сказанное ниже не относится. Однако они являются лишь исключениями из общего правила. И до тех пор пока Российская Федерация будет исходить из иных принципов участия государства в имущественных отношениях, подобные исключения погоды делать не будут.
Наиболее опасным последствием отсутствия в России казны как субъекта права является угроза смешения публичной власти государства и частно-правовых отношений, в результате чего последние могут подвергнуться искажениям, препятствующим их нормальному развитию. Там, где должны господствовать рыночные механизмы, появляется «государственный кулак» имеющиеся проблемы загоняются внутрь, чтобы выйти на поверхность в самых уродливых и болезненных формах.
Менее важным системно, но куда более болезненным на практике является то, что в отношении отдельных частей государственного имущества установлены разные, а подчас и противоречащие друг другу правила игры. Трудно разобраться, где, когда и чем нужно руководствоваться. Неясно, кто, за что и перед кем отвечает. Все это ущемляет права частных лиц в их отношениях с государством и затрудняет налаживание эффективной системы использования государственного имущества.
Наконец, увлечение публично-правовыми механизмами в деятельности казначейства лишает его возможности использовать широкий инструментарий, имеющийся в распоряжении частного права для обеспечения полноценного участия государства в имущественных отношениях. В результате роль казны сводится к собиранию и распределению бюджетных средств.
- История развития моделей участия государства в имущественных отношениях в России в XX в. Если доктрина гражданского права царской России придерживалась преимущественно западной трактовки казны, то позиция законодательства была менее отчетливой. Это хорошо видно на примере права собственности на землю, когда различался порядок управления землями казенными и землями, принадлежащими императорской семье (удельными). Государственная собственность в гражданском обороте была представлена разными юридическими лицами. Но в целом идею казны никто не отрицал. Иными словами, можно с уверенностью сказать, что Россия до Октябрьского переворота придерживалась континентальной модели участия государства в имущественных отношениях с поправкой на масштабы страны, когда организационно казенное имущество находится в руках разных юридических лиц.
Советский период характеризовался жесткой централизацией государственной собственности, когда она признавалась находящейся в руках одного-единственного субъекта — Советского государства. Высказывались, однако, и иные точки зрения, в частности, предлагалось признать субъектами государственной собственности союзные республики, но в рамках по-прежнему единой государственной собственности.
Правда, сложная национально-государственная структура СССР и разнообразие существующих в его рамках экономических форм жизнедеятельности заставляли подвергать государственную собственность дифференциации, однако последняя сводилась к распределению компетенции в рамках публичного права, а не к созданию многочисленных государственных собственников. Принцип единства фонда государственных имуществ оставался незыблемым.
Однако вряд ли советскую модель, при всем ее внешнем сходстве, можно относить к модели казны континентального права. Ведь для советского строя, как строя тоталитарного, было характерно отсутствие или крайнее подавление частно-правовых отношений, а значит, и субъектов, в них участвующих. Частных собственников в СССР, во всяком случае, в том смысле этого слова, который придается ему континентальным правом, не было. А раз так, то не было никакого смысла в обеспечении равных начал участия государства в имущественных отношениях вместе с другими субъектами гражданского права. Тот, кто потребовал бы от государства чего-либо в те времена, мог в лучшем случае оказаться в психиатрической больнице, а худшем — быть уничтоженным.
Когда СССР прекратил свое существование и началось строительство рыночной экономики, начала, на которых государство должно участвовать в имущественных отношениях, пришлось трансформировать. Равноправие было объявлено краеугольным камнем отношений с участием государства.[2] Одновременно государственная собственность была дифференцирована на несколько уровней — федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную собственность.[3] Каждый из этих уровней представлен самостоятельными субъектами права собственности, не зависящими друг от друга. В итоге оказалось, что у нас существует девяносто государственных собственников и тысячи муниципальных. Причем каждому из них принадлежит собственное имущество, не находящееся при этом в собственности кого-нибудь еще.
Многосубъектность государственной (муниципальной) собственности означает, что внутри каждого из них может быть образована своя казна. В итоге фиск оказывается дезинтегрированным, разобщенным на множество самостоятельных частей. Эти части живут своей жизнью, а подчас и построены на разных началах. Российская модель «дезинтегрированного фиска» лишилась основных преимуществ казны, которые та имеет в рамках континентального права. Либеральный смысл идеи казны в российских условиях был выхолощен.
Во-первых, сложно, а порой и невозможно, найти хозяина того или иного государственного имущества. Особенно трудно это сделать там, где тесно переплетены имущества разных государственных (муниципальных) собственников, например, в таких городах как Москва или Санкт-Петербург. Всем известны многочисленные судебные процессы, в ходе которых выяснялась принадлежность того или иного государственного имущества, а страдали, в конечном итоге, частные лица, которые приобрели это имущество в процессе приватизации.
Во-вторых, серьезно ущемлены права контрагентов государства в частно-правовых отношениях, в особенности его кредиторов по денежным обязательствам. Особенно отчетливо это проявилось в ходе августовского кризиса 1998 года, когда многие субъекты РФ оказались неплатежеспособными, и по их долгам никто не ответил, а собственного имущества у них не оказалось. Ничего не получили, хотя и по иным причинам,[4] также кредиторы Российской Федерации, однако они не смогли обратить взыскание и на имущество вполне платежеспособных субъектов РФ.
В-третьих, трудно найти ответчика по искам к государству, особенно в случаях, когда та или иная сфера деятельности находится в сфере общих предметов ведения тех или иных государственных образований, например, Российской Федерации и ее субъектов. Ведь не секрет, что многие государственные функции берут на себя одновременно несколько субъектов и определить, кто же из них и за что отвечает, подчас невозможно. Значит, неясно и кто из них выступает ответчиком.
Наконец, главная причина нежизненности модели дезинтегрированного фиска состоит в том, что она противоречит краеугольному принципу построения государства — единству его публичной власти. То, что творит государство, — результат работы всех его звеньев, к какому бы уровню государственной собственности они ни относились. Частное лицо сталкивается с результатами деятельности государственной машины как таковой и ему безразлично, какая из его составных частей допустила сбой. Все это хорошо видно на примере межбюджетных отношений государственных образований.
Допустим, тот или иной субъект РФ, исходя из того, что в его бюджет поступают те или иные доходы, заключает гражданско-правовые сделки с частными лицами на крупные суммы. Затем, при утверждении федерального бюджета на очередной год Российская Федерация лишает ее субъектов определенных доходов — и последние оказываются не в состоянии исполнить свои обязательства перед частными лицами. И отвечать им нечем. Кредиторы же лишены возможности предъявить свои требования к Федерации, хотя именно в результате действий последней их права оказались ущемлены. И главной причиной такого положения является признание Российской Федерации и ее субъектов обособленными собственниками различного имущества.
Таким образом, модель дезинтегрированного фиска игнорирует принцип единства публичной власти и ущемляет интересы частных лиц. Но нужно ли от нее отказываться? На этот вопрос следует дать отрицательный ответ.
Огромная территория России и многообразие социальных форм деятельности людей на ней требуют дифференциации государственной собственности на несколько уровней. Построить единую казну в таких условиях возможно, но бюрократические издержки при этом будут так велики, что перевесят достоинства этой либеральной по сути идеи. Такая казна потеряет управляемость, никто не будет знать, что и кому принадлежит, и в результате эффективное использование, а во многих случаях и сохранность государственной собственности окажутся под еще большим вопросом, чем сейчас.
В то же время многосубъектность государственной (муниципальной) собственности не должна исключать ответственности одних государственных (муниципальных) собственников по долгам других. Однако такая ответственность должна зависеть от того, могла ли повлиять деятельность одного субъекта государственной собственности на платежеспособность другого. Например, если Российская Федерация определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов, она в этой части ответственна за их неплатежеспособность. Точно так же и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, должны отвечать за то, что те не смогут расплатиться по своим долгам. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов. Что касается ответственности нижестоящих по долгам вышестоящих, то она должна иметь место, но в пределах переданных нижестоящим субъектам имущественных ценностей.
Принцип единства казны в российских условиях должен касаться, в первую очередь, ответственности государственных (муниципальных) образований по своим долгам и по долгам иных субъектов государственной собственности. Что касается управления казенным имуществом, то оно может быть разделено между разными государственными (муниципальными) собственниками. Это обеспечит эффективность использования государственной собственности в рыночных условиях. Контроль же за рациональным использованием должны осуществлять все звенья государственной машины, поскольку они будут отвечать по долгам друг друга. Причем взаимная ответственность и будет тем организационным толчком, который приводит в действие контрольные механизмы.
Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности имуществом другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов. В этих условиях весьма странно будут выглядеть нормы о том, что государственные (муниципальные) предприятия и учреждения не отвечают по долгам государственных (муниципальных) образований. Уж если один собственник будет отвечать по обязательствам другого, то тем более по его долгам должны отвечать созданные им предприятия и учреждения. В противном случае государство сможет легко избежать взыскания, просто передав имущество созданным им предприятиям и учреждениям.
Возложение на государственные предприятия и учреждения ответственности по обязательствам государства не подрывает краеугольных положений теории юридического лица. Признак самостоятельной имущественной ответственности того или иного субъекта гражданского права не исключает того, что он может отвечать за других субъектов. Главное, чтобы ответственность за других не становилась общим правилом. Но в нашем случае этого не произойдет. Ведь государственные юридические лица будут отвечать за долги государства лишь в случае неплатежеспособности последнего. Основания такой неплатежеспособности должны быть установлены в законе и, в любом случае, будут исключениями. Неплатежеспособность государства не должна наступать, скажем, ежемесячно или ежеквартально. А раз так, то признак самостоятельной ответственности юридического лица сохранит свое значение.
Сказанное, однако, не означает, что не может быть государственного (муниципального) имущества, забронированного от взысканий кредиторов. Просто эту категорию объектов нужно определять иначе. К ней не должно относиться имущество, которое может быть использовано в процессе обычной хозяйственной деятельности. От претензий кредиторов должны быть защищены наиболее значимые объекты, скажем, те, которые являются национальным достоянием страны (Кремль, Эрмитаж
Разумеется, сначала кредиторы государства должны обращать взыскание на его денежные средства, а лишь затем — на иное имущество, в последнюю очередь — на недвижимость. Правда, в последние два года совершаются неоднократные попытки «увести» от претензий частных кредиторов даже бюджетные средства. Нет сомнений, что данная задача ставилась и при принятии Бюджетного кодекса РФ, хотя, возможно, не была основной. Рассмотрим этот вопрос.
- Отраслевая принадлежность Бюджетного кодекса РФ. Этот вопрос крайне важен с точки зрения того, как трактовать те привилегии, которые он предоставляет государству в его отношениях с частными лицами. Если эти привилегии вытекают из норм публичного права, они вполне допустимы. В противном случае было бы невозможно обеспечить достижение общих (национальных) интересов. Но когда они распространяют свое действие на частно-правовые отношения, налицо использование методов, прямо противоречащих природе этих связей и при определенных обстоятельствах способных их уничтожить.
Основная категория отношений, с которой имеет дело Бюджетный кодекс РФ[5], — бюджетные отношения. Такие отношения традиционно входили в предмет финансового права. Финансовое же право подавляющее большинство авторов относит к публичной сфере, строящейся на началах власти и подчинения. Поэтому Бюджетный кодекс РФ, как основополагающий законодательный акт финансового права, должен был бы содержать в основном публично-правовые нормы. Так бы и могло быть на самом деле, если бы у законодателей не появилось желание «комплексно» урегулировать все виды доходов и расходов бюджетов. Это хорошо видно на примере п. 1 ст. 1 БК, который относит к бюджетным правоотношениям «отношения между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, … осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга».
Между тем многие виды доходов и расходов государство получает (производит) в рамках отношений, построенных на началах равенства,
Было бы экономически невозможным и политически ошибочным регулировать классические имущественные отношения займа, аренды, подряда и прочие при помощи публично-правовых норм, направленных на принуждение. Это искажает суть подобных отношений между государством и частными лицами и создает угрозу для возврата к тоталитарным временам. В идеале БК должен быть посвящен чисто публично-правовым вопросам бюджетного устройства и бюджетного процесса. В этих рамках он мог бы регулировать деятельность государственных органов по подготовке к вступлению в гражданско-правовые отношения, по учету соответствующих операций и контролю за ними.
Тем не менее БК уже принят. Сейчас надо решать, каким образом применять его нормы, касающиеся гражданско-правовых отношений между государством (его органами) и частными лицами, в рамках которых осуществляются сбор и расходование бюджетных средств. Наиболее простым и логичным решением было бы признание БК комплексным правовым актом, содержащим как публично-правовые, так и гражданско-правовые нормы.
Соответственно бюджетные отношения предстанут перед нами как совокупность публично-правовых и частно-правовых отношений.
Нормы гражданского права, содержащиеся в БК, следует рассматривать как подчиненные ГК,
Критерии выделения частно-правовых отношений в составе тех, которые регулируются Бюджетным кодексом, определяются ГК. Это имущественная природа данных отношений плюс начало равенства. Как бы мы ни определяли природу имущественных отношений, они всегда останутся отношениями по поводу имущества. Имущество — всегда их объект. Что касается начала равенства, то многие понимают его не как сущностную черту имущественных отношений, а как нечто привнесенное в них извне, как метод регулирования, который может по усмотрению публичной власти применяться или не применяться.
Да и трудно полагать иначе, ведь в имущественных отношениях равенство может касаться только возможности выбора того или иного варианта поведения, а вовсе не его результатов. Напротив, в процессе развития имущественных отношений возникает как раз фактическое неравенство их участников. Возможности же выбора, которые есть у частных лиц, зависят от множества факторов, среди которых не последнюю роль играет и государственная политика. Вот и получается, что равенство — это метод, а не свойство имущественных отношений.[6]
Но в таком случае открывается возможность существования имущественных отношений, построенных на началах власти и подчинения. Достаточно лишь применить соответствующий метод регулирования. Это признает и сам ГК (см., напр. п. 3 ст. 2). В итоге понятие предмета гражданского права оказывается размытым, что позволяет конструировать такие налоговые законы и бюджетные кодексы, которые мы имеем.
Неточность, допущенная разработчиками ГК, открывает дорогу для ревизии его положений в актах публичного права. Чего проще — сказать, что это не обычные имущественные отношения, а отношения особого рода, определяемые таким образом в целях налогообложения или в целях обеспечения единства бюджетного процесса, — и спокойно нарушать основополагающие принципы частно-правового регулирования. Наша правоприменительная практика дает тому немало примеров. Возьмем, к примеру, проблему возмещения убытков, причиненных налогоплательщикам неправомерным изъятием у них недоимок, пени и штрафов по налогам. Налоговый кодекс содержит на сей счет куда менее благоприятную для налогоплательщиков норму по сравнению с ГК. То же самое касается и Бюджетного кодекса, в части, касающейся государственных займов.
Между тем публично-правовые отношения по поводу имущества невозможны. Власть и подчинение воздействует только на то, что способно на них реагировать и им подчиняться,
В тех случаях, когда частное лицо совершает какое-либо действие с имуществом, но под влиянием государственного принуждения, налицо сразу два отношения: публично-правовое, в рамках которого применяется принуждение, и частно-правовое, в рамках которое возникает, изменяется, передается или прекращает существовать это имущество. К первому отношению применяются нормы публичного права, в том числе их санкции. Второе, хотя и связано с первым, поскольку возникает во исполнение его, но имеет самостоятельную судьбу. Если принуждение не основано на законе, частно-правовое отношение становится тем инструментом, который позволяет осуществить не только реституцию, но и эффективную компенсацию всех потерь. В противном случае невозможно объяснить, почему происходит реституция, а не обычное наказание виновного в незаконном принуждении.
Трактовка имущественных отношений как исключительно частно-правовых позволит обеспечить эффективную защиту интересов частных лиц при любых контактах с государством. Но она также гарантирует построение всех имущественных отношений в соответствии с нормами, максимально соответствующими их природе. В условиях ее господства будет невозможно, к примеру, вести речь об иммунитете бюджетов или трактовать договор комиссии без учета норм ГК, а лишь «в целях налогообложения».
- Государство как лицо гражданского права. Классификация субъектов гражданского права в нынешнем ГК предстает как трехчленная, где помимо граждан (физических лиц) и лиц юридических выделяются также государство, государственные и муниципальные образования. Последнюю категорию субъектов обычно именуют собирательным термином «государство». И в этой работе автор поступает так же. Тем самым признается особый характер гражданско-правовой личности государства. В чем же он состоит?
Государство, как и юридическое лицо, относится к числу организаций,
Особенность государства как организации с точки зрения ее людского субстрата состоит в том, что в состав последнего на одних и тех же началах могут входить не только физические, но и юридические лица. Напротив, юридические лица не могут включать в свой субстрат другие юридические лица. Каждое юридическое лицо ipso iure существует отдельно и независимо от остальных. Они не могут вкладываться друг в друга наподобие матрешки. Иначе невозможно обосновать их организационное единство и имущественную обособленность. То, что одно юридическое лицо может учредить другое, не означает, что их людские субстраты одинаковы.
Любая организация служит определенному кругу лиц, именуемых дестинаторами. Этот круг зависит от тех целей, которые ставит перед собой та или иная организация. Если организация предназначена для служения самой себе, ее людской субстрат и дестинаторы совпадают. Таково типичное юридическое лицо частного права. Некоторые юридические лица могут быть созданы с целью служить широкому кругу лиц, многие из которых даже не догадываются о том, что им кто-то служит. Например, общество инвалидов призвано служить поддержкой для этой категории людей.
Но есть лишь одна организация, дестинаторами которой выступают все субъекты частного права. Это государство. Оно должно служить всем физическим и юридическим лицам, вместе взятым, и каждому в отдельности.[8] Именно в этом и состоит правильное соотношение государства и гражданского общества. Государство не является творением частного права, а существует отдельно и независимо от него, только участвуя в частно-правовых отношениях. Государство приходит в гражданский оборот извне и руководствуется своими правилами, подчиняясь частному праву лишь тогда, когда оказывается на его территории.
Названных особенностей достаточно для того, чтобы понять, что государство не совпадает с юридическим лицом. Поэтому оно и не признано таковым в ГК. Однако для него как для особого субъекта права при этом не создано и специальных норм организации и деятельности. Вместо этого закреплено правило о субсидиарном применении к государству норм о юридическом лице. Какие же нормы о юридических лицах применимы к государству?
Может быть, нормы, закрепляющие признаки юридического лица? В отношении государства они, однако, приобретают совсем иное звучание. Например, имущественная обособленность государства, в отличие от иных субъектов гражданского права, предполагает разделение имущества между различными государственными юридическими лицами. И хотя это имущество считается принадлежащим государству, в гражданском обороте им оперируют разные субъекты. Организационное единство государства вытекает из единства его публичной власти и признания за ней суверенитета, что позволяет сводить воедино всю сложную систему государственных органов и должностных лиц. Самостоятельная имущественная ответственность распространяется не на все виды государственного имущества, поскольку некоторые из них забронированы от взысканий кредиторов. От имени государства в гражданских правоотношениях выступает множество различных субъектов. Эти примеры можно приводить до бесконечности.
Тогда правила о создании, реорганизации и ликвидации? Вовсе нет. Государство нигде не регистрируется и не заносится в реестр. Все изменения, которые происходят с ним на протяжении всего времени существования, обычно не связаны с имуществом, с гражданскими правами и обязанностями. Правила, по которым живет государство, содержатся в публичном праве, причем они созданы им самим и для себя. Публичная власть носит идеальный характер. В ней нет ни грана материальной субстанции. Достаточно вспомнить о различиях между землей и территорией, суверенитетом и правом собственности
Остаются только нормы о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц, да и то с известными оговорками. Воля таких субъектов частного права как физические и юридические лица всегда формируется внутри них и выражается вовне всецело по их желанию. Никто не вправе определять поведение данных лиц извне, иначе их воля окажется порочной и не приведет к ожидаемым результатам. Напротив, в рамках государства формировать волю могут одни субъекты гражданского права, выражать вовне — другие, а контролировать — третьи. И все они выступают как самостоятельные лица гражданского права наряду с государством. Случаи, когда результаты действий государства бывают совершенно иными по сравнению с первоначальным замыслом, встречаются очень часто. И это в значительной мере результат дифференциации процесса волеобразования.
Тем не менее, в отношении участия в гражданском обороте органов государства применение норм о волеобразовании и волеизъявлении юридических лиц вполне обоснованно. Ведь органы государства далеко не всегда действуют от имени государства как юридические лица, а подчас и вовсе не являются ими. Однако они — организации и своими действиями обязывают государство. Важно четко представлять себе, на каких условиях субъектом прав и обязанностей становится само государство.
- Характер гражданской правосубъектности государства. Он зависит от того, какую роль в гражданском обороте должно играть государство. Сторонники авторитарных взглядов исходят из того, что государство должно активно вмешиваться в хозяйственную жизнь в качестве одного из важнейших игроков. Соответственно его гражданская правосубъектность признается ими общей. Это означает, что государство может совершать в области гражданского права не только те действия, которые ему прямо разрешены законом, но и иные, хотя законом и не предусмотренные, но ему не противоречащие. Иными словами, государство должно иметь ту же степень экономической свободы, что и частные лица.
Сторонники либеральных взглядов, напротив, стремятся ограничить вмешательство государства в гражданский оборот, справедливо полагая, что наличие у государства политической власти позволяет ему устанавливать для себя привилегии, которые подрывают основы функционирования рыночной экономики. Значит, государство должно делать только то, что дозволено ему законом, и не выходить за эти пределы. Экономическая свобода государства должна быть ограничена в интересах частных лиц и нормального функционирования экономики.
Либеральный подход к определению роли государства в гражданском обороте представляется предпочтительным. Именно он и должен быть закреплен в законе. Что же касается ныне действующего ГК, то он по данному вопросу безмолвствует, что порождает разнобой во взглядах различных авторов. Сложившаяся практика свидетельствует в пользу признания гражданской правоспособности государства общей. Не секрет, что у нас сначала совершают какое-либо экономическое действие, а уж потом его оформляют законом.
Однако должны же быть хотя бы какие-то пределы свободе государственного усмотрения и в наше непростое время. Эти пределы закреплены в Конституции России в качестве целей и задач государственной власти. Иными словами, государство в сфере гражданского права не может совершать действия, ущемляющие права и свободы человека и гражданина, в том числе право на осуществление предпринимательской и иной деятельности, право на свободный труд, право частной собственности, государство должно обеспечивать единство экономического пространства
Отдельного рассмотрения заслуживает вопрос, должна ли быть у государства коммерческая правосубъектность и в каких пределах оно может хозяйствовать. Какое бы значение ни вкладывалось в понятие предпринимательства, его сущностной чертой остается стремление к извлечению наживы (прибыли). Эта черта противоречит тем целям государства, которые закреплены
Элементами правосубъектности государства, как и всякой гражданской правосубъектности, являются сделкоспособность и деликтоспособность. Однако этим правосубъектность государства не исчерпывается. К названным двум элементам нужно добавить еще и вещный режим государства (правовой режим его имущества). Для физических и юридических лиц данный элемент правового значения не имеет, поскольку то или иное построение вещных отношений — это их внутреннее дело, не касающееся общих предпосылок участия данных лиц в гражданских правоотношениях.
Иное дело государство. Оно представлено в гражданском обороте различными должностными лицами и государственными органами, между которыми распределено государственное имущество и полномочия по управлению им. От того, как это сделано, напрямую зависят будущие гражданско-правовые отношения с участием государства. Ведь одни лица в составе государства управляют землей, другие — жилым фондом, третьи — бюджетными средствами
- Непосредственное и опосредованное участие государства в гражданском обороте. Опосредованное участие осуществляется через государственные юридические лица — предприятия и учреждения, наделенные особыми вещными правами на закрепленное за ними государственное имущество. Эти лица, совершая те или иные действия от своего имени, тем не менее, обременяют государственное имущество, а значит косвенно — и само государство. Действия государственных юридических лиц так или иначе сказываются на государстве, поэтому считается, что последнее через них участвует в гражданском обороте. Применительно к государственным юридическим лицам особых проблем с представительством не возникает, поскольку они действуют от своего имени, а не от имени государства. К тому же их правовой статус подробно урегулирован нормами о юридических лицах.
Сложнее обстоит дело с непосредственным участием государства в гражданских правоотношениях. Государство само по себе не наделено сознанием и волей. Оно может участвовать в обороте через должностных (физических) лиц и государственные органы (юридических лиц), которые наделены соответствующей компетенцией (полномочиями). Эта компетенция устанавливается актами, определяющими статус соответствующих органов, либо законом, подзаконными актами (специальные полномочия).
Чтобы действовать от имени государства, его органы не должны быть юридическими лицами, хотя и могут быть ими. Это означает, что государственные органы, признанные юридическими лицами, могут действовать как от имени государства, так и от собственного имени. Когда они действуют от своего имени, основанием для подобных действий является их гражданская правосубъектность как юридических лиц. Когда же они действуют от имени государства, таким основанием является их компетенция. Если от имени государства действует орган, не признанный юридическим лицом, то у него есть только компетенция. Что касается должностных лиц государства, то они не признаны лицами, имеющими компетенцию действовать от имени государства. Но означает ли это, что
Компетенция — категория публичного права. Это возможность совершать акты публичной власти. Но применительно к участию государства в имущественных отношениях она приобретает и гражданско-правовое значение. Оно состоит в том, что орган государства приобретает правомочие совершить гражданско-правовой акт — и тот будет признан актом самого государства. Чтобы совершить этот акт, не нужно обладать гражданской правосубъектностью, поскольку его совершает государство. Таким образом, данный акт непосредственно вытекает из публично-правовой компетенции. Здесь нет гражданско-правового представительства, хотя в учебных целях и можно называть эти отношения представительством особого рода.
В то же время от имени государства возможно и обыкновенное гражданско-правовое представительство. Оно осуществляется в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК. Однако ему присущи особенности. Основаниями такого представительства часто выступают административные акты, хотя и гражданско-правовые сделки играют весьма важную роль.
Наконец, нужно сказать о круге органов, действующих от имени государства.
В то же время в литературе довольно широко представлена точка зрения, опирающаяся на взгляды советских времен, которая сужает круг органов, могущих действовать от имени государства. В основном к ним относят органы, признанные юридическими лицами и «обслуживающие» иные государственные органы. При всем удобстве такого подхода его недостатки явно перевешивают достоинства. Во-первых, с точки зрения деликтоспособности государство обязывают не только его органы, но даже должностные лица. А раз так, то действия всех этих органов — это действия самого государства. Во-вторых, ряд действий государственных органов, например, представительных, порождают у государства обязанности, хотя они и не связаны с деликтами (см. напр., ст. 306 ГК). Наконец, в-третьих, освобождение государства от обязанностей, приобретенных для него в соответствии с решениями органов, не признанных юридическим лицами, противоречило бы принципу равного участия государства и частных лиц в имущественных отношениях.
Примечания:
[1] В данном случае речь идет о единстве казны как об универсальном принципе, без привязки его к конкретным историческим условиям России, где о его последовательной реализации говорить пока нельзя.
[2] Сказать, что равноправие в отношениях с участием государства реально существует, пока невозможно.
[3] Последняя была вообще выведена из состава государственной собственности, однако этот вопрос требует отдельного рассмотрения, поскольку муниципальная собственность продолжает строиться на тех же началах, что и собственность государственная.
[4] Анализ того, почему российские суды в практически бесспорной с правовой точки зрения ситуации не взыскивали с Федерации ее долги, требует отдельного рассмотрения.
[5] В дальнейшем — БК РФ или просто БК.
[6] Автор не разделяет эту точку зрения, поскольку метод правового регулирования по отношению к предмету всегда вторичен. Метод предопределен природой тех отношений, к которым он применяется. Если бы право могло свободно избирать тот или иной метод, общественные отношения превратились бы в нечто субъективное, лишенное закономерностей, с которыми приходится считаться. Тогда люди были бы способны создать общество в соответствии со своими желаниями. Между тем, тысячелетия человеческой цивилизации опровергают это положение.
[7] Слово «потенциально», конечно же, к государству не относится, а рассчитано на юридические лица, созданные одним учредителем,
[8] Для муниципальных образований это справедливо не всегда, поэтому-то их многие и не включают в состав государства.
- 03 декабря 2002 в 19:49
- 6092
- Иванов Антон Александрович