Изменения в законодательстве о регистрации прав на недвижимость / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Изменения в законодательстве о регистрации прав на недвижимость

Вещное право, Новости 2003

9 июня 2003 г. были внесены многочисленные изменения и дополнения [1] в Закон Р Ф «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [2] (далее — Закон о регистрации или просто Закон). Они довольно существенно преобразили Закон и потому нуждаются в подробном анализе. Однако главное изменение, о котором говорят почти все авторы, а именно, отказ от одновременной регистрации прав на недвижимость и сделок с нею, в Закон о регистрации так и не попало. В итоге ясно, что основная реформа законодательства о недвижимости нам еще предстоит.

Основные изменения, вкратце, являются следующими.

1. Регистрация прав, возникших до введения в действие Закона

Уточнен порядок регистрации прав на недвижимое имущество, возникших до введения в действие Закона о регистрации. Ранее было сказано, что подобное право подлежит регистрации, если после введения в действие Закона нужно зарегистрировать обременение права на объект недвижимости или сделку с ним. Теперь перечень случаев, когда такая регистрация необходима, дополнен также переходом права (п. 2 ст. 6, абз. 3 п. 2 ст. 13 Закона). Это логично, поскольку возможны случаи, когда право переходит не на основании сделки, а, скажем, на основании решения суда и никакого обременения не возникает. Однако в данном случае не были учтены высказываемые в литературе предложения вообще не регистрировать право, возникшее до введения в действие Закона, а просто признавать его и оформлять объект недвижимости сразу на нового приобретателя [3]. Правда, чтобы «подсластить пилюлю», регистрацию права на объект недвижимости согласно п. 2. ст. 6 Закона приурочили к регистрации перехода этого права или сделки с ним и освободили от всякой оплаты. В иных случаях регистрации права, возникшего до введения в действие Закона, плата снижается по сравнению с обычной в два раза. Тем не менее, обязанность подавать полный пакет документов при регистрации права сохранилась, хотя дополнительный срок на регистрацию первоначального права и не установлен.

Поскольку регистрации, наряду с переходом права, в ряде случаев подлежит и сделка с недвижимым имуществом, в п. 3 ст. 13 Закона установлено правило о том, что обе названные регистрации производятся одновременно, если поданы все необходимые заявления и документы и иное не предусмотрено федеральным законом или договором. В итоге выходит, что в отношении ранее не числившегося в реестре объекта недвижимости в один и тот же месячный срок должна быть произведена регистрация права отчуждателя, регистрация перехода права к приобретателю, и в определенных случаях — еще и регистрация сделки с объектом недвижимости, т. е. три регистрации.

Любопытно, что одновременная регистрация и сделки, и перехода права возможна лишь при «одновременной подаче заявлений и документов, необходимых для…» соответствующих действий. Отсюда, если в пакете документов для регистрации сделки все в порядке, а в пакете для перехода права — нет, то первая регистрация будет произведена, а во второй откажут. И у регистрирующего органа нет обязанности не принимать и не регистрировать первый пакет, если плохо оформлен второй. Еще более абсурдной будет ситуация, если в порядке пакет для регистрации перехода права, тогда как пакет для регистрации сделки оформлен неправильно [4]. По буквальному смыслу п. 3 ст. 13 Закона нет никаких оснований отказать в регистрации перехода права, тогда как сделка без регистрации будет недействительной. Однако исходя из правовых последствий, которые ГК приурочивает к регистрации сделки с недвижимостью, следует сделать вывод о том, что регистрация перехода права до регистрации сделки невозможна. Регистрация перехода права возможна только после регистрации сделки с недвижимостью, когда бы ни были поданы соответствующие пакеты документов.

2. О специальных отметках в реестре

В выписке из Единого государственного реестра прав (далее — ЕГРП) появилась новая категория сведений — «о существующих на момент выдачи выписки правопритязаниях и заявленных в судебном порядке правах требования в отношении данного объекта недвижимости» (абз. 2 п. 1 ст. 7 Закона). В целом введение таких специальных отметок можно только приветствовать. Однако если они содержатся в выписке из ЕГРП, то должны отражаться и в самом ЕГРП, причем Закон о регистрации должен четко определить правовое значение подобных «отметок». В частности, изменения следовало бы внести в ст. 1 Закона.

В отношении заявленных в судебном порядке прав требования можно сделать вывод о том, что они не относятся к ограничениям (обременениям) прав на объекты недвижимости. Подобный вывод вытекает из абз. 2 п. 2 ст. 28 Закона. Ведь «при отсутствии причин, препятствующих государственной регистрации перехода права и (или) сделки с объектом недвижимого имущества, наличие судебного спора о зарегистрированном праве не является основанием для отказа в государственной регистрации…». Здесь главная проблема состоит в том, кто должен определять «отсутствие причин» — регистрирующий орган или суд?

УЮ не может отказать в регистрации, если отсутствуют основания для отказа, предусмотренные п. 1 ст. 20 Закона. Наличие судебного спора о праве к упомянутым основаниям не относится. Значит, «наличие или отсутствие причин» должен определить суд. Но последний может сделать это лишь путем принятия мер по обеспечению иска, т. е. наложить арест или запрет. Если ни арест, ни запрет не производились, факт наличия судебного спора основанием для отказа в регистрации не будет. Следовательно, отметка о заявлении в судебном порядке права требования носит информационный характер, а знакомство с ней делает приобретателя объекта недвижимости недобросовестным. Вот и все ее значение.

Гораздо большие сложности вызывает понятие «правопритязание». Неясно, относится ли к нему любое обязательственное право по поводу объекта недвижимости (скажем, вытекающее из договора подряда или охраны) или только то, реализация которого может повлечь отчуждение или обременение соответствующего объекта? Исходя из абз. 7 п. 6 ст. 12 Закона можно определить правопритязание как такое требование, осуществление которого повлечет регистрацию сделки с объектом недвижимости, права на него или ограничения (обременения) этого права. Просто пока данная регистрация не произведена, а лишь намечается [5].

Очевидно, что правопритязание само по себе не является ограничением (обременением) права на недвижимость, а его правовое значение не может быть более весомым, чем у отметки о заявленном в судебном порядке праве требования. Т. е. знакомство с отметкой о наличии правопритязания третьего лица должно лишать приобретателя добросовестности — и не более того. При любых обстоятельствах «правопритязание» не имеет ничего общего с правом требования передачи еще не построенной квартиры по договору долевого участия в строительстве, регистрация которого предусмотрена в некоторых субъектах РФ. Ведь особая отметка может быть внесена в ЕГРП лишь в отношении уже существующих объектов недвижимости. Иное должно быть прямо предусмотрено Законом.

3. О сроках совершения регистрирующим органом действий

Фактически увеличен срок выдачи регистрирующим органом выписки из ЕГРП. Ранее он был равен пяти дням, а теперь — пяти рабочим дням, исключая, таким образом, выходные дни. Вообще в Законе налицо стремление увеличить сроки совершения регистрационных действий путем превращения обыкновенных дней срока в рабочие, а также путем установления более длинных специальных сроков там, где применялись общие более короткие сроки [6]. Лучше было бы поступить честнее и, сказав, что учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — УЮ) не справляются со своими функциями, просто увеличить сроки. Однако в подобном случае пришлось бы доказать, что УЮ действительно перегружены, что на самом деле является преувеличением, особенно с учетом того, что правообладатели вынуждены сами формировать пакеты документов для государственной регистрации (осуществлять технический и кадастровый учет). Поскольку Г К не содержит никаких правил исчисления сроков «в рабочих днях», последние будут «весьма вольно» трактоваться регистрирующими органами. Например, не исключено следующее толкование: «раз в Законе сказано о рабочих днях, имеются в виду полные рабочие дни, не считая дня подачи заявления и дня получения выписки», и т. п. Нельзя не учитывать и того, что ряд сроков в Законе по-прежнему исчисляется не в рабочих, а в календарных днях, в том числе главный срок — срок проведения регистрации. В итоге для исчисления сроков заявителям и УЮ придется руководствоваться разными правилами.

Установлен специальный срок предоставления сведений о содержании правоустанавливающих документов, обобщенных сведений о правах отдельного лица на имеющиеся у него объекты недвижимости, а также выписок, содержащих сведения о переходе прав на объекты недвижимости (т.е. тех сведений, которые предоставляются не каждому желающему, а лишь лицам, названным в п. 3 ст. 7 Закона). Этот срок теперь равен 10 рабочим дням. Ранее в п. 3 ст. 7 никакого срока не было и должен был применяться общий пятидневный срок, установленный в п. 2 ст. 7 Закона.

Перечень органов и лиц, которые вправе получать специальные сведения об объектах недвижимости, упомянутые выше, дополнен судебными приставами-исполниителями, имеющими в производстве дела, которые связаны с объектами недвижимости или их правообладателями, а также нотариусами, ведущими дела наследодателей, которым принадлежат объекты недвижимости. Практически все государственные органы и лица, названные в п. 3 ст. 7 Закона, могут получать сведения об объектах недвижимости бесплатно (кроме нотариусов — причем независимо от того, государственные они или частные). Во всяком случае, нотариусы не названы в п. 2 ст. 8 Закона в числе лиц, которые получают сведения бесплатно.

Что касается предоставления правообладателям сведений о том, кто получал информацию о принадлежащих им объектах недвижимости (п. 4 ст. 7 Закона), то теперь для этого установлен срок продолжительностью 7 рабочих дней (ранее действовал общий срок в пять обычных дней).

Кстати, в Законе наконец-то расшифровано понятие «организации по учету объектов недвижимого имущества». Под ними понимаются государственные органы (организации), осуществляющие государственный учет и техническую инвентаризацию объектов недвижимого имущества, а также органы по учету государственного и муниципального имущества. Упомянутые органы могут бесплатно получать информацию о правах на недвижимость, но лишь в том объеме, который необходим для их работы.

4. О памятниках истории и культуры

В Законе решен, хотя и не совсем удачно, вопрос об объектах культурного наследия народов РФ (памятниках истории и культуры), в том числе вновь выявленных (далее — памятники). Органы охраны памятников должны направлять в УЮ сведения о режиме таких памятников (о включении или невключении их в соответствующие перечни, об особенностях их охраны) и об обязательствах по их сохранению. Признание объекта недвижимости памятником, несомненно, влечет наложение на его правообладателя определенных ограничений (обременений) [7]. Поскольку перечень ограничений (обременений) в ст. 1 Закона сформулирован предельно широко [8], к ним могут быть отнесены и решения органов охраны памятников. Другое дело, каковы последствия их принятия. В частности, всякое ли решение уполномоченного органа может ограничивать (обременять) право на недвижимость?

Отрицать необходимость ограничений (обременений) прав на недвижимость неразумно. Вместе с тем, нужно учитывать, что любое, даже на сто процентов законное, ограничение (обременение) причиняет правообладателю убытки, которые при определенных условиях должны быть возмещены. Именно к такому возмещению обязывает ст. 35 Конституции Р Ф. Ограничение существующего права на объект недвижимости в публичных интересах должно производиться в том же порядке, что и лишение данного права (принудительное отчуждение имущества для государственных нужд), т. е. при условии «предварительного и равноценного возмещения». Впрочем, российский законодатель часто забывает об этом правиле, ярким примером чему служит Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ), ограничивший ранее приобретенные гражданами и юридическими лицами права пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования [9].

Иными словами, если до его приобретения объект недвижимости считался памятником, о чем было (или должно было быть) известно правообладателю, то внесение в ЕГРП соответствующих сведений может производиться совершенно свободно. Сложнее, если объект недвижимости стал памятником впоследствии, например, был признан вновь выявленным объектом культурного наследия, или по каким-либо причинам сведения о признании памятником при его приобретении не могли быть получены. Тогда ограничение (обременение) будет внесено в ЕГРП помимо воли правообладателя, причем туда же попадут и его «обязательства», на которые он мог и не дать своего согласия. По смыслу Конституции Р Ф и ГК РФ, такой правообладатель, если только он не совершил какого-либо правонарушения, вправе требовать аннулирования (отмены) подобного ограничения (обременения), во всяком случае до тех пор, пока ему не будут возмещены причиненные убытки [10].

Легко заметить, что Закон вовсе никак не учитывает того, что было сказано выше. Поэтому при внесении в ЕГРП сведений о памятниках велик риск нарушения прав частных лиц. И если сведения о признании памятником и о его категории УЮ придется вносить [11], то «обязательства» могут быть закреплены в реестре лишь в тех случаях, когда они приняты на себя правообладателем в установленном законом порядке [12]. Но в обоих случаях, правда, при наличии определенных условий, возможно предъявление иска о возмещении убытков к тем государственным (муниципальным) образованиям, в интересах которых объект недвижимости признан памятником.

5. Учет бесхозяйных вещей и выдача копий документов

Компетенция УЮ (п. 3 ст. 9 Закона) расширена за счет включения в нее таких функций как принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей и выдача правообладателям по их заявлениям копий договоров и иных сделок, совершенных в простой письменной форме.

«Положение о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» утверждено постановлением Правительства Р Ф от 17 сентября 2003 г. № 580 [13]. Оно достаточно объемно и в целом соответствует ГК РФ. Однако некоторые его положения способны ущемить права частных лиц, особенно те, которые возникли до введения в действие Закона. Если объект недвижимости не имеет собственника или собственник его неизвестен (ст. 225 ГК РФ), то для принятия его на учет как бесхозяйного должно быть представлено (см. п. 5 Положения) заявление органа местного самоуправления и документы, подтверждающие факт его бесхозяйности, а также содержащие его описание (в том числе план объекта недвижимого имущества, удостоверенный органом технической инвентаризации).

Причем документами, подтверждающими, что объект недвижимости не имеет собственника или этот собственник неизвестен, служат справки органов, осуществляющих учет государственного или муниципального имущества, о том, что данный объект за ними не числится, а также справки органов, производивших государственную регистрацию до введения в действие Закона, о том, что права на соответствующий объект ими не регистрировались. И все! Но ведь права на нежилую недвижимость длительное время вообще нигде регистрации не подлежали, да и с жилой недвижимостью все не так просто, как думает Правительство Р Ф. Что делать с ними? Легко можно представить себе ситуацию, при которой орган местного самоуправления, получив упомянутые выше справки и план объекта недвижимости, подаст заявление о признании бесхозяйным занятого и интенсивно используемого объекта недвижимости. А УЮ примет это заявление даже без отправки уведомления по адресу, присвоенному данному объекту. О составлении органом местного самоуправления акта о том, что помещение пустует, разрушается и т. п., в Положении нет ни слова…

Правда, в п. 16 Положения сказано, что принятие на учет объекта недвижимого имущества может быть приостановлено УЮ, если из представленных документов однозначно не следует, что объект недвижимого имущества является бесхозяйным. Иными словами, есть сомнения — можно приостановить, нет — нельзя. А вот как подобные сомнения устранить, не сказано. Разумеется, требовать от УЮ проверки того, занят ли кем-то объект недвижимости, неразумно. Однако упомянуть об акте осмотра объекта недвижимости, составленном органом местного самоуправления, как об основании для принятия на учет не помешало бы. Иначе слишком легко будет отнимать объекты недвижимости, права на которые признаны п. 1 ст. 6 Закона и без их государственной регистрации. Остается надеяться, что суд при признании бесхозяйных недвижимых вещей объектами муниципальной собственности, предпримет все разумные меры для выявления их действительных собственников.

Теперь обратимся к такой функции УЮ как выдача правообладателям копий договоров и иных сделок, совершенных в простой письменной форме. Изготовление копий — дело, конечно, полезное. Но делать их могут и нотариусы, если, конечно, имеются оригиналы. А вот при гибели подлинников ситуация становится неразрешимой. И здесь право УЮ делать копии ничем помочь не может. Все равно восстановить правоустанавливающие документы, если они не удостоверены нотариусом [14], без обращения в суд нельзя. Таким образом, новелла Закона имеющихся проблем не разрешает. Если нет оригиналов, а сделка с объектом недвижимости заключена в простой письменной форме, УЮ выдать дубликаты не вправе, хотя подлинники у него имеются (п. 5 ст. 17 Закона в новой редакции) [15]. А значит, внесенные в Закон изменения преследуют цель «пополнить кассу» УЮ. Хорошо еще, что они облегчают для правообладателей сбор доказательств для суда, пусть и частично. Ведь суд и ранее мог запросить копии документов, имеющихся в УЮ.

Вообще теперь вопрос о количестве документов, предоставляемых на государственную регистрацию, и об их характере (подлинник это или копия) решен удачно (см. п. 5 ст. 18 Закона). Любые документы (кроме заявления на регистрацию) теперь подаются в двух экземплярах (два подлинника — для вновь заключаемых сделок; подлинник и копия — для правоустанавливающих документов, составленных до введения в действие Закона, а также для иных документов; две копии — для актов государственных и муниципальных органов, а также актов судов). В итоге по экземпляру каждого из документов окажется и у правообладателя, и в УЮ.

6. Кадастровые и условные номера (планы) объектов

Закон требует, чтобы идентификация земельных участков в ЕГРП производилась только на основании кадастровых номеров, присваиваемых органами земельного кадастра (абз. 4 п. 3 ст. 12 Закона). Таким образом, условных номеров у земельных участков теперь быть не может, хотя Закон о них по-прежнему упоминает в абз. 3 п. 3 ст. 12 и абз. 1 п. 6 ст. 12. Планы земельных участков, предоставляемых на государственную регистрацию, должны быть только кадастровыми (абз. 9 п. 1 ст. 17, п. 2 ст. 26 Закона). Исключено правило о том, что отсутствие или незавершенность кадастрового учета земельного участка не является основанием для отказа в регистрации прав на него (см. п. 2 ст. 20 Закона). Следовательно, условные номера могут быть только у зданий (сооружений) и помещений, если права на них зарегистрированы при отсутствии кадастрового учета земельных участков.

Однако и со зданиями (сооружениями) дело обстоит не так просто. В п. 4 ст. 18 Закона более не существует правила о регистрации объекта недвижимости под условным номером при отсутствии номера кадастрового. Отметим, что в упомянутом пункте ранее речь шла о присвоении условного номера по решению УЮ любому объекту недвижимости, а не только земельному участку. Теперь же нужно предоставлять либо кадастровый план земельного участка, либо план иного объекта недвижимости, утвержденный органом технической инвентаризации, причем органы субъектов РФ могут установить правило о том, что последний план составляется лишь при наличии первого [16]. В итоге в отдельных субъектах РФ условные номера вообще могут быть изжиты: просто не будут приняты акты, разрешающие их присвоение. Однако практика, скорее всего, не позволит повсеместно вводить подобные строгости. Слишком уж много вторичных объектов недвижимости (например, квартир), собственники которых никогда не будут заказывать кадастровые планы земельных участков. Так что субъектам РФ придется принимать акты, разрешающие использовать условные кадастровые номера и далее.

И это правильно! Государство не должно возлагать на частных лиц обязанности, связанные с государственным учетом объектов недвижимости и их налогообложением. Кадастровые планы нужны государству и только ему. Однозначно идентифицировать объект недвижимости можно и без кадастрового плана — тысячелетняя практика применения гражданско-правовых норм являет тому живой пример. В идеале все кадастровые планы за свой счет должно готовить государство, что, однако, нереально ввиду отсутствия у него средств. При данных обстоятельствах частных лиц нужно освобождать от обязанности нести расходы на изготовление упомянутых планов в максимально широком перечне случаев, в том числе путем расширения практики использования условных номеров. Закон в новой редакции стоит на иных позициях. Что ж, ему уготована обычная судьба большинства наших законов — судьба молчаливого неисполнения большинством граждан.

С учетом того, что подготовка кадастровых планов — мероприятие дорогостоящее, оно должно производиться в отношении конкретного объекта недвижимости лишь однажды. В этих целях в абз. 9 п. 1 ст. 17 Закона внесено дополнение, согласно которому «предоставление кадастрового плана земельного участка не требуется, если кадастровый план данного земельного участка уже предоставлялся и был помещен в соответствующее дело правоустанавливающих документов». Ясно, что план, предоставленный самим правообладателем, ему заново предоставлять не нужно. В равной мере это касается и правопреемников соответствующего правообладателя.

Сложнее ситуация с многоэтажными зданиями, принадлежащими разным лицам. Допустим, один из них представил кадастровый план и тот был помещен в его дело правоустанавливающих документов. Может ли другой собственник помещения в здании, расположенном на том же земельном участке, заново не готовить и не предоставлять кадастровый план. Соображения разумности свидетельствуют в пользу положительного ответа на данный вопрос. На практике же, скорее всего, дело будет обстоять иначе. Ведь согласно п. 2 ст. 12 Закона дело правоустанавливающих документов открывается на каждый объект недвижимого имущества. Значит, УЮ не должно копировать и переносить кадастровый план из одного дела в другое. В итоге количество предоставляемых в УЮ документов неразумно увеличивается. Гораздо логичнее было бы записать, что кадастровый план в отношении данного земельного участка, будучи однажды представлен, может быть использован собственником любого объекта недвижимости, расположенного на этом земельном участке.

7. Изъятие документов из реестра

Разрешено противоречие между правилом п. 4 ст. 12 Закона в старой редакции, запрещающим изъятие чего бы то ни было из ЕГРП (разделов реестра, дел правоустанавливающих документов, книг учета и т. п.), и сложившейся практикой, при которой правоохранительные органы и суды изымали из ЕГРП нужные им части, которые служили вещественными доказательствами по находящимся в их производстве делам. Теперь практика изъятия вещественных доказательств из ЕГРП узаконена, однако на суды и должностных лиц правоохранительных органов возложена обязанность возвратить изъятые документы в УЮ после вступления приговора в законную силу или прекращения уголовного дела в досудебном порядке.

8. Изменение состава Единого реестра и противоречия одновременной регистрации прав и сделок

Несмотря на то что и ГК РФ, и Закон постоянно упоминали о регистрации и прав на недвижимое имущество, и сделок с ним, ЕГРП согласно ст. 12 Закона в старой редакции включал лишь записи о регистрации таких сделок с недвижимым имуществом, которые порождали ограничения (обременения) прав на недвижимость, но не сами эти права. В подразделе II ЕГРП содержались записи лишь о правах на недвижимость, но не о регистрации тех сделок, на основании которых данные права были приобретены. Теперь пробел устранен: в подраздел II перед записями о правах на недвижимость должны вноситься записи о сделках по отчуждению недвижимости. Однако сразу же стала очевидной нелогичность ЕГРП, построенного на одновременной регистрации и сделок с недвижимостью, и прав на нее.

В старой редакции Закона структура ЕГРП была логичной: сначала шло описание объекта, затем — перечисление прав на него, и наконец, — ограничений (обременений) прав. Добавление подлежащих регистрации сделок по отчуждению объектов недвижимости разрушило логику ЕГРП. В частности, неясно, почему в подраздел II нужно вносить записи о сделках только по отчуждению объектов недвижимости, да и то лишь о тех, которые подлежат государственной регистрации. А как быть с иными сделками, которые послужили основанием для перехода права собственности, но сами по себе сделками по отчуждению не были, например, разного рода инвестиционные договоры, договоры о застройке и т. п. Можно сказать, что они не должны быть записаны в подразделе II, поскольку в момент их заключения объектов недвижимости еще не существовало. Но основаниями для приобретения прав на объекты недвижимости они все-таки выступили, хотя и не были зарегистрированы [17]. В результате у одних объектов недвижимости в ЕГРП будут записи о зарегистрированных сделках по отчуждению, а у других — нет. В целях установления единообразия подобные записи должны быть или исключены, или указаны в отношении всех объектов недвижимости, зарегистрированных в ЕГРП, что вряд ли возможно.

Далее, условия некоторых сделок по отчуждению объектов недвижимости заносятся и в подраздел III, в котором перечисляются ограничения (обременения) прав на недвижимость. Речь идет о так называемых «сделках с отложенным исполнением». Если право на объект недвижимости переходит, скажем, при наступлении срока (условия), то зарегистрированная сделка при еще не наступившем сроке (условии) будет обременением [18]. Если же срок (условие) наступит, то запись о регистрации сделки должна быть внесена уже в подраздел II. Соответственно, запись в подразделе III должна быть аннулирована. Однако основания и условия аннулирования такой записи в ЕГРП Законом не предусмотрены. Ведь сделка регистрируется однажды.

9. Приоритет правоустанавливающих документов и исправление ошибок в реестре

Закон и ранее считал содержание правоустанавливающих документов на недвижимость приоритетным по сравнению с записями в ЕГРП (абз. 3 ст. 8 Закона). Однако У Ю могли исправлять (и на практике исправляли) ошибочные записи в ЕГРП со ссылкой на правоустанавливающие документы (ст. 21 Закона). Логика У Ю была, приблизительно, следующей. Раз регистрация — административный (публичный) акт, принимаемый компетентным органом, то последний, вроде бы, вправе такой акт изменить или отменить. Однако из соответствующего акта непосредственно возникают гражданские права и обязанности, на которые административное усмотрение регистрирующего органа влиять не должно. Правоустанавливающий документ был представлен в регистрирующий орган и неверно отражен в ЕГРП, однако регистрация состоялась, причем в отношении тех прав и обязанностей, которые вытекают из документа. Значит, изменение записи в ЕГРП есть лишь исправление технической ошибки, а не изменение или прекращение прав на недвижимость.

Законодатель не согласился со свободным изменением записей в ЕГРП. Очень уж забавное «исправление технических ошибок» иногда получалось: например, одно право на объект недвижимости могло быть заменено другим (возмездное пользование на безвозмездное). Еще более серьезные проблемы возникали в связи с аннулированием записи в ЕГРП: правообладатель одним росчерком пера мог быть лишен права на объект недвижимости. В результате в Закон было включено положение о том, что внесение в ЕГРП записи, не соответствующей правоустанавливающему документу, производится в порядке, предусмотренном ст. 21. А в ст. 21 Закона идет речь об исправлении технических ошибок. Однако неправильная квалификация права на недвижимость — вовсе не техническая ошибка. Как быть с подобными «дефектами» регистрации?

Технической можно считать лишь такую ошибку, которая не связана с правовой квалификацией отношений сторон, а основана на неправильном «перенесении» в ЕГРП сведений из правоустанавливающих документов. Но даже подобная ошибка, если она может нарушить права и законные интересы правообладателей или третьих лиц, должна исправляться на основании решения суда. Вместе с тем, в абз. 3 п. 8 ст. 12 Закона внесено дополнение, касающееся изменений в ЕГРП, не соответствующих правоустанавливающему документу. Подобные несоответствия a priori не могут считаться техническими ошибками. Их нельзя исправлять, а единственным выходом при обращении с ними служит аннулирование записи в ЕГРП по решению суда. Однако об аннулировании записи в ЕГРП ничего не сказано.

Толкование дополнения в абз. 3 п. 8 ст. 12 Закона методом «от противного» может привести нас к абсурдному выводу о том, что внесение изменений в ЕГРП, соответствующих содержанию правоустанавливающего документа, возможно в любом случае. Тем не менее, здесь нельзя игнорировать п. 2 ст. 21 Закона — и изменения в ЕГРП, которые могут нарушить права и законные интересы правообладателя или третьих лиц, должны вноситься лишь на основании решения суда, даже если они соответствуют правоустанавливающим документам. Наилучшим выходом из сложившейся ситуации может быть разграничение сведений, вносимых в ЕГРП, на две категории: существенные и несущественные. К первым было бы целесообразно отнести, скажем, имя (наименование) правообладателя, вид права на объект недвижимости, принадлежащий ему, кадастровый номер объекта, вид ограничения (обременения), его срок и т. п., ко вторым — все остальные сведения. Существенные сведения в ЕГРП должны изменяться только на основании решения суда, а несущественные — в порядке, предусмотренном ст. 21 Закона. Тогда при исправлении «технических» ошибок права частных лиц ущемляться не будут.

Теперь представим себе, что соотношение правоустанавливающего документа и записи в ЕГРП перевернуто, т. е. запись имеет приоритет [19]. Значит, при отсутствии специального запрета в законе, запись как административный акт может быть в любой момент изменена или отменена, причем независимо от воли правообладателя. Но даже внесение в Закон запрета на изменение записи в ЕГРП непосредственно самим УЮ искажает истинное соотношение гражданско-правового документа и акта его публичной регистрации. При определении того, что из них главнее, безусловный приоритет должен быть отдан правоустанавливающему документу, который подтверждает права на объект недвижимости. Ведь гражданские права возникают, изменяются и прекращаются по воле частных лиц, посредством совершения сделок. Регистрация лишь фиксирует правомерную волю субъектов гражданского права, а не наоборот. Максимум того, на что можно пойти, это отразить в Законе, что запись в ЕГРП, сделанная в точном соответствии с правоустанавливающими документами, считается для третьих лиц достоверной, пока не доказано обратное. Еще одним вариантом может служить установление обязанности УЮ после регистрации в обязательном порядке уведомлять правообладателя о содержании записи в ЕГРП с тем, чтобы по истечении определенного срока для оспаривания (например, шести месяцев), данная запись упрочивалась и становилась абсолютно достоверной.

10. Изменение порядка назначения регистраторов прав

Задача укрепления положения регистраторов прав в УЮ решена при помощи установления особого порядка их назначения на должность — по согласованию с исполнительным органом власти соответствующего субъекта РФ. Ранее в таком порядке назначался лишь регистратор прав, возглавляющий УЮ (в новой терминологии — главный государственный регистратор прав). Теперь Министерству юстиции РФ снять с должности регистратора прав, если этому противится субъект РФ, формально будет нелегко… Указанное изменение внесено в Закон явно в интересах регистраторов.

11. Подача заявлений о государственной регистрации

Наиболее серьезные новеллы Закона, которые вызывают на практике возражения (особенно у нотариусов), связаны с порядком подачи заявлений о государственной регистрации. Ранее при заключении договора об отчуждении объекта недвижимости заявление о регистрации могла подать одна из его сторон, если данный договор был удостоверен нотариусом, хотя и не требовал обязательного нотариального удостоверения. Это правило было весьма удобно при купле-продаже квартир. Фактически на нем покоился весь механизм расчетов за квартиры через банковский сейф (ячейку). Уже при нотариальном удостоверении могли быть произведены основные расчеты между сторонами, поскольку при правильном оформлении договора он регистрировался почти автоматически, причем отчуждатель имел мало шансов воспротивиться регистрации (а если он недобросовестен, то при получении основной суммы подобное желание у него могло возникнуть).

Теперь же заявления о регистрации должны подавать обе стороны договора об отчуждении объекта недвижимости. Иными словами, отчуждатель, получив за квартиру основную часть платежа, может «шантажировать» приобретателя тем, что не подпишет заявление о регистрации в УЮ, и требовать, скажем, доплаты. Понуждать к государственной регистрации через суд и долго, и хлопотно. Значит, интересы приобретателя окажутся ущемленными, ведь отчуждатели квартир, как правило, не хотят получать основную часть платежа после подачи заявления о государственной регистрации, да и наши УЮ не слишком пригодны для совершения платежей. Казалось бы, выходом может служить нотариальное удостоверение доверенности от имени отчуждателя на подачу заявления о государственной регистрации. Однако доверенность легко может быть отозвана сразу же после того, как отчуждатель получит основную часть платежа за квартиру. В итоге права приобретателей квартир становятся менее защищенными, особенно в условиях, когда большинство квартир продается по инвентаризационной оценке.

Требуя подачи заявления обеими сторонами договора об отчуждении объекта недвижимости, Закон устанавливает специальные правила подачи заявлений при регистрации ограничений (обременений), отсылая к соответствующим статьям Закона (п. 2 ст. 13, п. 1 ст. 26, п. 1 ст. 27, п. 3 ст. 28 и п. 1 ст. 29). При регистрации ограничений (обременений) общим правилом является подача заявления о регистрации опять-таки обеими сторонами соответствующего договора [20]. Лишь в случаях, прямо названных в Законе, заявление о регистрации может подавать одно лицо.

Таких случаев четыре: 1) заявление о регистрации договора аренды может подать одна из его сторон (п. 1 ст. 26 Закона); 2) заявление о регистрации сервитута может подать не только собственник вещи, но и обладатель сервитута, который имеет письменное соглашение об установлении последнего (п. 1 ст. 27); 3) при регистрации права или ограничения (обременения) на основании решения суда в отношении лица, не являющегося правообладателем, заявление последнего не требуется (п. 3 ст. 28 Закона); 4) ипотека может быть зарегистрирована на основании заявления как залогодателя, так и залогодержателя (п. 1 ст. 29 Закона) [21].

Налицо явная нелогичность в подходе Закона к подаче заявлений сторонами договора. В частности, заявление о регистрации договора аренды (и сервитута) может подать лицо, в пользу которого установлено обременение, причем на основании сделки, совершенной в простой письменной форме. Вместе с тем, заявление о регистрации должны подавать обе стороны договора об отчуждении недвижимости, нотариально удостоверенного по соглашению сторон. Проверить, был ли заключен нотариально удостоверенный договор, гораздо легче, чем договор в простой письменной форме. К тому же нотариус отвечает за законность удостоверяемых им договоров. Однако законодатель почему-то боится злоупотреблений в первом случае (при нотариальном удостоверении) и не боится — во втором (при договоре в простой письменной форме). Заявление же о регистрации договора ипотеки вправе подать любая из сторон, хотя он подлежит обязательному нотариальному удостоверению. Здесь почему-то никто не боится «злоупотреблений» нотариусов. Сплошные противоречия!

В итоге можно прийти к выводу, что новые правила подачи заявлений о регистрации не преследуют цели обеспечения законности в данной сфере. Они явно составлены в угоду регистрирующим органам, заинтересованным в повышении своей значимости по сравнению с нотариусами. Чем больше заявителей ходит к ним «кланяться», тем лучше. В дополнительной проверке нотариусов нет необходимости, особенно если документы на регистрацию в УЮ будут подавать они сами.

12. Приостановление государственной регистрации

Уточнена редакция ст. 19 Закона, касающейся оснований приостановления государственной регистрации. Принципиально новыми здесь являются следующие новеллы.

О приостановлении регистрации на срок не более чем три месяца (п. 3 ст. 19 Закона) теперь может заявить не только правообладатель, но и стороны сделки, как вместе, так и по отдельности. Одной из сторон сделки обычно выступает правообладатель, который и ранее мог требовать приостановления регистрации. Возможность потребовать приостановления, которую получила противоположная сторона, создает новую тактическую ситуацию при оформлении сделок с недвижимым имуществом. Тот, кто хочет отсрочить для себя наступление последствий, теперь может просто заявить о приостановлении регистрации. С учетом того, что платежи между сторонами часто производятся «неформально», риски участников сделки повышаются. Разумеется, регистратор может и отказать в приостановлении регистрации, хотя если причины приостановления покажутся ему уважительными, подобное развитие событий маловероятно. Однако случаи, при которых участник сделки, не являющийся правообладателем, заинтересован в приостановлении регистрации, довольно редки (расчеты обычно производятся при подписании сделки). Так что обсуждаемая новелла серьезно права частных лиц не ущемит.

Гораздо хуже выглядит право любой из сторон сделки с недвижимостью подать заявление о возврате документов без государственной регистрации [22]. Тогда регистрация приостанавливается, а через месяц в ней может быть и вовсе отказано. Данная возможность подрывает уверенность в неизбежности регистрации и позволяет недобросовестным участникам сделки оттянуть регистрацию до рассмотрения спора судом или «выторговать» для себя лучшие условия. Допустим, кто-то передумал и подал заявление о возврате документов, чтобы заставить пойти, скажем, на повышение цены. Чтобы понудить к регистрации, другой стороне придется обращаться в суд. А ведь она действовала в точном соответствии с заключенной ею сделкой и вела себя безупречно, за что ее и наказывают длительным судебным процессом с непредсказуемым результатом. Намного справедливее было бы прямо противоположное решение: приостановить регистрацию на основании заключенной сделки может только суд, в который и должна обратиться заинтересованная сторона, приняв на себя все последствия судебной тяжбы.

Последняя новелла, касающаяся приостановления регистрации, связана с моментом возникновения ограничения права на недвижимость в виде наложения на нее ареста или запрета совершать в отношении нее определенные действия. Такие ограничения могут возникать в период, когда подано заявление о регистрации, но последняя фактически еще не проведена (правообладатель не изменился). Отсюда, вроде бы, следует логичный вывод о том, что если регистрация уже произведена, ограничение возникнуть не может. Однако подобный вывод справедлив лишь в случае, если арест или запрет касается определенного правообладателя, а не объекта недвижимости как такового. Раз правообладатель, в отношении которого применен арест (запрет), после регистрации потерял какие-либо права на недвижимость, ограничение (обременение) в отношении него возникать не должно.

Между тем, нигде не сказано, что арест (запрет) должен налагаться лишь на конкретного правообладателя, а не на любое лицо, которому принадлежит объект недвижимости [23]. И на практике аресты (с запретами сложнее, поскольку они касаются действий конкретного правообладателя) порой распространяются не на правообладателя, а на объект недвижимости, независимо от того, кому он в данный момент принадлежит. Старая редакция п. 4 ст. 19 Закона была сформулирована столь туманно, что позволяла приостанавливать регистрацию без привязки к конкретному правообладателю. Теперь ситуация стала другой, хотя данный вывод может быть сделан лишь путем ограничительного толкования Закона.

Иными словами, регистрация может быть приостановлена лишь тогда, когда ограничение (обременение) имеет адресный характер, т. е. в соответствующих актах названо конкретное лицо, — правообладатель — в отношении которого производится приостановление. В равной мере арест и запрет также должны касаться определенных лиц, в противном случае они не подлежат исполнению. Впрочем, правоохранительные органы и суды, скорее всего, не захотят выяснять, кто является правообладателем объекта недвижимости в данный момент и будут по-прежнему налагать аресты на сами эти объекты. Правило о том, что арест (запрет) и связанное с ними приостановление регистрации подлежат применению лишь тогда, когда они производятся в отношении правообладателя, указанного в ЕГРН, требует более четкого закрепления в Законе.

13. Прекращение регистрации по воле заявителей

Довольно неуклюже сформулировано правило о прекращении государственной регистрации по воле заявителей (п. 4 ст. 20 Закона). Во всех случаях регистрации — и сделки с недвижимостью, и права на нее, и ограничения (обременения) — заявления о прекращении регистрации должны подавать «стороны договора». Но договоры лежат в основе государственной регистрации далеко не во всех случаях [24]. Напротив, при регистрации некоторых ограничений (обременений) по договору заявление подает лишь одна из его сторон. Очевидно, законодатель хотел сказать, что заявление о прекращении регистрации должны подавать не только те стороны договора, которые могут обращаться с заявлением о самой регистрации, но сформулировал соответствующее правило невнятно. В итоге п. 4 ст. 20 Закона следует толковать так: заявления о прекращении регистрации должны подать все лица, которые должны подавать заявления о регистрации, а если заявления о регистрации вправе подавать не все стороны сделки с недвижимостью, то заявление о прекращении регистрации обязаны подавать все стороны такой сделки.

Любопытно также правило п. 5 ст. 20 Закона о том, что при прекращении регистрации по воле заявителей возвращается лишь половина платы за регистрацию. В его основе явно лежит трактовка деятельности УЮ по регистрации как услуги, оказываемой заявителям. Мол де, часть работы проделана, и за нее нужно заплатить.

14. Новый порядок регистрации прав на предприятия

Наконец-то установлен более-менее логичный порядок регистрации прав на предприятия (п. 1 и 2 ст. 22 Закона). Объекты недвижимости, входящие в состав предприятия, по-прежнему регистрируются по месту их нахождения. Что касается предприятия в целом, то права на него регистрируются лишь в случае необходимости совершения сделки с данным объектом. Причем место регистрации предприятия определяется не местом его регистрации как юридического лица [25], а местом нахождения приобретателя (при продаже предприятия) или правообладателя (при аренде, ипотеке, ином ограничении прав). Также устранена неясность в отношении того, какие последствия влечет регистрация предприятия для прав на отдельные объекты недвижимости, входящие в его состав. Переход и ограничение (обременение) прав на предприятие влечет соответствующие изменения в правовом режиме объектов недвижимости, входящих в его состав. Процедуру регистрации (с подачей заявлений и необходимых документов) в данном случае повторять, вроде бы, не нужно, однако Закон требует внесения изменений в ЕГРП, т. е. фактически регистрационные действия УЮ совершает, пусть и в упрощенном порядке.

15. Регистрация прав на объекты нового строительства

Право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества теперь подлежит регистрации на основании документов, подтверждающих не только факт его создания, но и право пользования земельным участком для его создания (п. 1 ст. 25 Закона). Фактически это правило принято в соответствии со ст. 222 ГК, требующей отведения земельного участка для строительства в установленном порядке. Однако по буквальному смыслу п. 1 ст. 25 Закона участок должен быть отведен до начала строительства, тогда как согласно п. 3 ст. 222 ГК он может быть предоставлен и впоследствии. Значит, п. 1 ст. 25 Закона нужно толковать расширительно, полагая, что земельный участок может быть предоставлен заявителю в любое время до государственной регистрации.

Любопытно и то, что право на земельный участок согласно п. 1 ст. 25 Закона должно не просто принадлежать заявителю, а быть специально предназначенным «для создания данного объекта недвижимости». Иными словами, следует учитывать целевое назначение земельного участка (категорию земель) и его «зональный» режим (для городских земель). При несоблюдении данных требований возведенный объект не подлежит регистрации.

16. Отмена регистрации «права аренды»

Из Закона устранено такое противоречивое понятие как «право аренды», которое ранее подлежало регистрации. Подавляющее большинство авторов понимало под указанным термином право пользования арендатора, вытекающее из договора аренды. Однако и это полностью не устраняло главного противоречия Закона, поскольку договор аренды регистрировался как обременение, а не как субъективное право на объект недвижимости (в подразделе III, а не II ЕГРН). Между тем, указание на право пользования объектом недвижимости косвенно предполагало признание его вещным правом, что не укладывалось в рамки действующего гражданского законодательства. Теперь регистрации подлежит договор аренды недвижимого имущества как ограничение (обременение) прав на него, а не какое-то «право аренды» (п. 1 ст. 26 Закона).

17. Об аннулировании записи о регистрации ипотеки

Как было сказано выше, заявление о регистрации ипотеки может подать любая из сторон соответствующего договора. Однако аннулировать запись об ипотеке в одностороннем порядке теперь нельзя, за исключением случая, когда заявление об этом подает законный владелец закладной (п. 4 ст. 29 Закона). Исключение из числа лиц, которые могут требовать аннулирования записи об ипотеке, залогодателя вполне оправданно. Все-таки регистрирующий орган — не суд и не должен проверять, исполнено ли обеспеченное залогом обязательство. Иначе обстоит дело с залогодержателем, ведь ограничение (обременение) устанавливается в его пользу. Почему нельзя было разрешить ему самому снимать обременение? Зачем нужно подавать совместное заявление залогодателя и залогодержателя? Только для того, чтобы создать частным лицам дополнительные процедурные сложности и тем самым повысить значимость УЮ?! Другого объяснения нет, особенно если учесть, что в Закон так и не внесено правило о том, что при оформлении закладной аннулировать запись об ипотеке без предоставления подлинника закладной даже по соглашению залогодателя и залогодержателя нельзя.

18. Общий вывод

Анализ изменений в Законе о регистрации позволяет сделать однозначный вывод о том, что они составлены в интересах регистраторов и учреждений юстиции, а не частных лиц [26]. Сказанное подтверждается и удлинением многих сроков, и установлением нового порядка подачи заявлений о регистрации, и нелогичными правилами о приостановлении регистрации, и расширением перечня оснований для отказа в регистрации, и другими нормами. Между тем, основная функция регистрации состоит в обеспечении гражданских прав частных лиц, а не в облегчении труда регистраторов, труда пусть и значимого, но все-таки производного от действий на рынке недвижимости. «Прорегистраторский» закон в данном случае выступает как «анти-правообладательский». Нужно очень внимательно посмотреть на новеллы Закона и многие из них скорректировать в стороны большей защиты прав частных лиц. Иначе придется сделать печальный вывод о том, что гражданские права существуют ради регистрации, а не регистрация ради прав…

Примечания

[1] СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2244.

[2] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594; 2001. № 11. Ст. 997; № 16. Ст. 1533; 2002. № 15. Ст. 1377; 2003. № 24. Ст. 2244.

[3] Закон в отношении прав, приобретенных до его введения в действие, стал даже более строгим. Теперь непредставление обладателем такого права заявления и необходимых документов, необходимых для его регистрации, служит основанием для отказа в регистрации перехода данного права, его ограничения (обременения) или сделки (абз. 9 п. 1 ст. 20 Закона).

[4] Об абсурдности одновременной регистрации и права на недвижимое имущество, и сделки с ним далее будет сказано более подробно.

[5] Подобный вывод, однако, в Законе проведен непоследовательно, о чем будет сказано ниже.

[6] См. п. 2, 3 и 4 ст. 7, п. 2 ст. 13, п. 4 ст. 19, п. 3 ст. 28 Закона.

[7] Отметим, что согласно абз. 6 п. 6 ст. 12 Закона сведения об обязательствах по сохранению объекта культурного наследия включаются в подраздел III ЕГРП, т. е. относятся к числу ограничений (обременений) прав на недвижимость.

[8] Это любые установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении прав на объект недвижимости.

[9] Есть все основания считать соответствующие положения ЗК РФ неконституционными, но пока Конституционный Суд Р Ф не выскажет своего мнения, ситуация останется неопределенной.

[10] То же самое касается и любых других ограничений прав на недвижимость, установленных актами публичного права, — земельных, градостроительных и прочих.

[11] Они включаются в подраздел I ЕГРП, посвященный краткому описанию объектов недвижимого имущества (см. абз. 4 п. 6 ст. 12 Закона).

[12] К сожалению, никаких данных о том, что для внесения записи о наличии соответствующего ограничения (обременения) необходимо согласие правообладателя, абз. 6 п. 6 ст. 12 Закона не содержит. Впрочем, нет и противоположной по смыслу нормы. Поэтому, исходя из гражданско-правового принципа автономии воли сторон, следует прийти к выводу, что получение согласия необходимо.

[13] СЗ РФ. 2003. № 38. Ст. 3668.

[14] Да и в случае нотариального удостоверения нотариус может выдать дубликат договора (сделки), удостоверенного им, без реквизитов, подтверждающих государственную регистрацию в УЮ. Отметим, что право УЮ восстановить упомянутые реквизиты на дубликате нотариально удостоверенного договора Законом также не предусмотрено.

[15] Теперь для регистрации права нужно представлять два подлинника документа, выражающего содержание сделки по поводу объекта недвижимости, которая совершается в простой письменной форме. Один из этих подлинников остается в УЮ.

[16] Такой вывод вытекает из абз. 3 п. 3 ст. 12 Закона, в котором идет речь о принятии субъектом РФ нормативного правового акта, разрешающего присвоение условных номеров.

[17] То же самое можно сказать о договорах по отчуждению нежилых зданий (сооружений) и помещений в них.

[18] Хотя и здесь есть сомнения, особенно с учетом того, как трактуется «правопритязание» на объект недвижимости в Законе. С одной стороны, оно относится к «особым отметкам», а не к ограничениям (обременениям). С другой стороны, п. 6 ст. 12 Закона явно причисляет сделки с отложенным исполнением к ограничениям (обременениям), а чуть далее — к правопритязаниям. Данное противоречие сохранилось и в новой редакции Закона, просто стало гораздо заметнее, поскольку теперь проводится четкое различие между правопритязаниями и заявленными в судебном порядке правами требования на объекты недвижимости.

[19] Это предложение содержится в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе (М., 2003)

[20] В п. 1 ст. 16 Закона содержится отсылка к п. 2 ст. 13, а в последнем — обратная отсылка к ст. 16. В итоге к регистрации договоров, на основании которых возникают соответствующие ограничения (обременения) прав на недвижимость, применяются те же правила, что и к регистрации договоров об отчуждении недвижимости.

[21] Это новое правило: ранее в Законе была предусмотрена подача заявления только залогодателем, что с учетом обязательного нотариального удостоверения договора ипотеки выглядело довольно странно. К тому же необходимость подписания заявления залогодателем крайне усложняла положение залоговых кредиторов, которые по формальным основаниям могли не зарегистрировать ипотеку даже после предоставления кредита.

[22] Это право может быть выведено посредством толкования из абз. 2 п. 3 ст. 19 Закона.

[23] В этом смысле не является исключением и абз. 4 п. 3 ст. 28 Закона.

[24] А при регистрации прав, возникших до введения в действие Закона, подача заявления о прекращении регистрации другой стороной договора вообще невозможна.

[25] Наличие подобного положения в старой редакции Закона было явным недоразумением, поскольку в нем смешивались понятия предприятия как субъекта и как объекта права.

[26] Разумеется, уточнение многих понятий, содержащихся в Законе, и устранение противоречий имеет и положительный эффект.