"Странные" нормы закона о приватизации / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

"Странные" нормы закона о приватизации

Вещное право, Новости 2002

Недавно был принят новый Закон Р Ф «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в дальнейшем — «Закон»). Он уже попал в орбиту внимания нашего сайта. Однако помимо общего обзора данного Закона, хотелось бы обратить внимание на некоторые его «странные» положения. Их странность связана с тем, что они ущемляют права частных лиц, которые были приобретены на основании ранее действовавшего законодательства. И здесь встает вопрос о соответствии данных положений Конституции России. Посмотрим на Закон с этой точки зрения.

Под приватизацией понимается возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность частных — физических или юридических — лиц (ст. 1 Закона). Отчуждение имущества в данном случае — процесс добровольный, во всяком случае изначально. Государство или муниципальное образование (в дальнейшем, когда речь пойдет о государстве или о государственной собственности, под ними будут пониматься соответственно муниципальное образование или муниципальная собственность), в принципе, самостоятельно решает, что и как ему приватизировать. До тех пор пока имущество находится в государственной собственности, интересы частных лиц, в общем-то, не нарушаются, хотя и здесь есть исключения, но не о них речь.

С началом процедуры приватизации частные лица вовлекаются в нее: они принимают в ней участие, несут расходы, платят государству деньги или даже приобретают права на те или иные объекты (например, пакеты акций). Причем неважно, что процедура приватизации еще не завершена. Главное, что частные лица рассчитывают на ее завершение, в результате чего они станут полными собственниками приватизированных объектов. Поэтому изменение правил игры в ходе приватизации, вне всякого сомнения, ущемляет интересы частных лиц, рушит их надежды, а то и лишает приобретенных ранее частных прав или снижает их ценность. Если интерес частного лица ущемляется, то оно имеет право на судебную защиту. Однако суд применяет нормы закона — и если те ущемляют интересы частных лиц, есть последняя надежда — уповать на Конституцию России, которая, в целом, защищает интересы частных лиц. Механизм защиты интересов частных лиц тут один — признание Конституционным Судом России норм законов, противоречащих Конституции, недействующими.

Не всякое ущемление интересов частных лиц является неконституционным. Конституция закрепляет ряд их обязанностей, соблюдение которых не может быть отвергнуто. К числу таких обязанностей относится уплата законно установленных налогов и сборов или необходимость защиты интересов иных частных лиц. Следовательно, нужно найти в Конституции те критерии, которые бы позволяли решить, в каких случаях интересы частных лиц подлежат защите, а в каких над ними превалируют публичные интересы. Поскольку приватизация — это, грубо говоря, передача государственного имущества в частную собственность, здесь нельзя говорить ни о примате публичных интересов над частными, ни частных над публичными. Скорее всего, они равнозначны.

О защите интересов частных лиц свидетельствуют предоставляемые им права и свободы человека и гражданина (сосредоточенные главным образом в Главе 2 Конституции РФ). Среди них лишь некоторые могут применяться при защите интересов частных лиц в процессе приватизации. И, прежде всего, речь должна идти о ст. 35 Конституции, касающейся охраны права частной собственности. Конституционный Суд Р Ф в своих решениях неоднократно использовал эту статью, причем толковал ее расширительно, распространяя не только на право частной собственности, но и на иные вещные, а также на обязательственные права частных лиц (см., например, дело о конституционности ст. 21 старого Закона о приватизации на нашем сайте). Если применить ту же логику к приватизации, то ущемление государством в том или ином законе имущественного права частного лица будет неконституционным, если только это сделано не в рамках п. 3 ст. 55 Конституции (чего в случае приватизации быть не может). Подчеркнем, что под «ущемлением» следует понимать не только изменение содержания имущественного права, но и сферы его применения или ценности (рыночной стоимости). Впрочем, такой вывод — результат логического осмысления некоторых постановлений Конституционного Суда России. Пока он нигде прямо не сформулирован. Тем не менее, данный вывод имеет право на существование и может быть использован как аргумент при признании неконституционными тех или иных законов — будь то Земельный кодекс или Закон о приватизации.

После изложения этих довольно абстрактных положений, перейдем к анализу конкретных норм Закона о приватизации, ущемляющих интересы частных лиц, оценивая по ходу изложения их конституционность.

  1. Одна из таких норм перекочевала в Закон о приватизации из Земельного кодекса. Речь идет о правиле п. 3 ст. 28 Закона, согласно которому собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Сразу же отметим, что указание в п. 3 ст. 28 Закона на то, что объект недвижимости не должен быть самовольной постройкой, явно излишне, поскольку на эти объекты в силу п. 2 ст. 222 ГК и так не возникает право собственности.

Смысл приведенного правила прост — если вы когда-то купили или приватизировали объект недвижимости, но он стоит на государственной или муниципальной земле, то за это придется платить. Платить либо постоянно, заключив договор аренды, либо единовременно, покупая земельный участок. При этом не имеет значения, что объект недвижимости никуда нельзя перенести и что вы уже однажды за него заплатили. Одним словом, частным лицам хотят продать их же недвижимость еще один раз (в Москве — уже в третий раз, поскольку там ранее продавали право аренды земельного участка под приватизированными предприятиями).

Разумеется, предварительно частное лицо должно за свой счет оформить такой участок (осуществить его кадастровый учет). Согласно п. 5 ст. 28 Закона план земельного участка должен быть предоставлен покупателем. Между тем, изготовление плана стоит немалых денег и ранее было обязанностью государства. Но все знают, что наши чиновники стремятся переложить на плечи частных лиц государственные функции, не желая их оплачивать за счет бюджета. Длительное время им это сделать никак не удавалось, но сейчас, при послушной Государственной Думе, наконец-то получилось.

Теперь на собственника объекта недвижимости возлагается ранее не существовавшая обязанность: выкупить земельный участок, на котором это здание расположено, или взять его в аренду. Разумеется, эта обязанность существует лишь в отношении тех, кто еще не выкупил земельный участок или не взял его в аренду. Откуда же взялась эта обязанность, ведь ее раньше не было. Понятно, если бы частные лица что-либо нарушили и за это их «наказали», возложив весьма дорогостоящую обязанность. Но нет! Никаких нарушений с их стороны не было и быть не могло.

Ведь в силу ранее действовавших правил тот, кто становился собственником объекта недвижимости, расположенного на чужой земле, приобретал право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, на котором этот объект размещался (п. 1 и 2 ст. 271 ГК, аналогичное правило содержалось в Земельном кодексе РСФСР). Можно было спорить о том, каким должен быть размер участка, однако само возникновение прав на него никем не оспаривалось. Правда, многие (особенно приватизированные предприятия), купив объект недвижимости, землю под ним не оформляли, но они и не должны были это делать. Соответствующая обязанность лежала на государстве, и если бы оно выполнило ее, все бы платили земельный налог, в том числе и те, кто имеет участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Государство же не захотело оформлять землю, а предпочло переложить свои обязанности на частных лиц.

Право постоянного (бессрочного) пользования было подробно урегулировано в законе (например, в ГК), хорошо защищало интересы собственников недвижимости и в то же время не предоставляло им чрезмерного объема прав в ущерб публичным интересам (так, обладатели данного права не могли распоряжаться земельным участком без согласия собственника. Не было и нет никаких весомых причин к тому, чтобы отменить или ограничить обсуждаемое право (за исключением корыстных интересов государства). Но дело сделано — новый Земельный кодекс существенно ограничил сферу применения права постоянного (бессрочного) пользования землей и тем самым предопределил правило п. 3 ст. 28 Закона о приватизации.

Какие же последствия повлечет за собой применение данного правила? Те, кто имел право постоянного (бессрочного) пользования, должны отказаться от него и приобрести земельный участок в собственность или в аренду. Это ограничивает вещное по своей природе право постоянного (бессрочного) пользования, с одной стороны, и возлагает дополнительные обязанности на его обладателей, не допустивших никаких нарушений, с другой. Бессрочное право заменяется либо правом собственности (за выкупную цену — и немалую!), либо срочным правом пользования (договор аренды земельного участка не может быть заключен более чем на 49 лет). А что произойдет, когда срок истечет? Закон на этот случай никаких правил не содержит. Не придется ли в этом случае сносить объект недвижимости, расположенный на «чужой» земле? Ответа нет. А если срок договора аренды будет короче? В результате право собственности частного лица на объект недвижимости окажется в «подвешенном» состоянии. Такая неопределенность в правовом регулировании прав частных лиц недопустима.

Все эти рассуждения приведены для того, чтобы показать: есть весьма серьезные основания сомневаться в конституционности правила п. 3 ст. 28 Закона о приватизации (и близких ему по смыслу правил Земельного кодекса). И если кто-нибудь подаст в Конституционный Суд, его шансы будут весьма высоки. У частного лица было вещное право, с принятием Закона о приватизации оно было ограничено без справедливой компенсации, а по Земельному кодексу вскоре вообще должно прекратить свое существование. Было бы намного лучше, если бы Закон сохранил право постоянного (бессрочного) пользования в том виде, в котором оно было предусмотрено в ГК. Тем самым можно было бы избежать многих грядущих конфликтов.

Кстати, доводы, аналогичные высказанным ранее, могут быть приведены и в обоснование неконституционности п. 4 ст. 28 Закона о приватизации. Ведь содержащаяся там норма возлагает на собственников частей здания (сооружения) обязанность заключить договор аренды земельного участка, на котором расположено это здание (сооружение), со множественностью лиц на стороне арендатора. Между тем, этим лицам сообща принадлежит право постоянного (бессрочного) пользования таким участком.

  1. Необоснованное изменение содержания права частной собственности может произойти и при применении п. 7 ст. 43 Закона о приватизации. Согласно этому пункту, имущество РФ в виде доли в праве собственности на имущество может быть отчуждено на основании решения Правительства Р Ф, в том числе «посредством создания на базе имущества, составляющего общую долевую собственность, хозяйственного общества с возможной последующей продажей принадлежащих РФ акций (вкладов) другим участникам этого хозяйственного общества по рыночной цене». Приведенное положение со всей очевидностью противоречит ст. 246 ГК, в которой сказано, что распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников.

Иными словами, Правительство Р Ф, следуя правилам ГК, без согласия других сособственников не вправе создавать на основе общего имущества хозяйственное общество. Ведь передача этого имущества в собственность создаваемого хозяйственного общества будет выступать в качестве акта распоряжения, на которое нужно получить согласие всех участников общей собственности. Государство же может распорядиться лишь своей долей в праве общей собственности, да и то с соблюдением правил о преимущественной покупке, предусмотренных ст. 250 ГК.

Могут возразить, что и ГК, и Закон о приватизации — акты одного и того же уровня, поэтому приоритет принадлежит более позднему из них, т. е. Закону о приватизации. Однако в данном случае речь идет о праве собственности, которое защищено также и Конституцией Р Ф. Согласно п. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Из этого положения следует, что государство при осуществлении права собственности не может устанавливать для себя односторонние привилегии. Между тем, в п. 7 ст. 43 Закона о приватизации такая привилегия содержится. Соответственно она противоречит Конституции Р Ф.

В итоге п. 7 ст. 43 Закона о приватизации нужно применять таким образом, что при создании на основе общего имущества хозяйственного общества согласие на это должны дать все сособственники, а не только государство. Если такое согласие не было получено, государство может лишь распорядиться своей долей в праве собственности, да и то с соблюдением преимущественного права покупки. Иное решение данного вопроса придет в противоречие с Конституцией Р Ф.

  1. Аргументация, сходная с той, которая была изложена ранее, применима и в отношении п. 11 ст. 43 Закона о приватизации. Согласно этому пункту, принадлежащие государству акции закрытых акционерных обществ, доли в обществах с ограниченной ответственностью, вклады в товариществах на вере могут быть отчуждены в порядке реализации преимущественного права их приобретения участниками по рыночной цене, а в случае отказа от реализации преимущественного права — способами, установленными Законом о приватизации. Вместе с тем, при установлении указанной нормы не учтено, что уставом общества с ограниченной ответственностью (в дальнейшем — «ООО») может быть запрещена уступка доли третьим лицам. Отмена этого запрета в отношении доли государства ущемляет права других участников общества, обязательственные по своей природе. И хотя такое ущемление прав может произойти лишь в редких случаях (вряд ли найдется много ООО с государственным участием, где запрещена продажа долей), не отметить его было бы неправильным. Участники такого ООО, вместо того чтобы ожидать выхода государства из его состава с выплатой ему действительной стоимости доли (за вычетом долгов), должны покупать его долю по рыночной цене. Это весьма серьезное ограничение прав частных лиц — участников ООО — по сути так же неконституционно, как и ограничение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Что касается закрытых акционерных обществ и товариществ на вере, то в них запреты на отчуждение акций (вкладов) не могут устанавливаться, поэтому данная проблема применительно к ним не возникает.

  1. Необоснованное ограничение обязательственных прав частных лиц происходит и при установлении сроков реализации права на выкуп арендованного имущества, установленных в п. 12 и 13 ст. 43 Закона о приватизации. Действительно, если не установлены размер выкупа, а также сроки и порядок его уплаты, выкупить арендованное имущество только на основании договора аренды невозможно. Необходимо заключить дополнительное соглашение к такому договору — и государство может установить условия, на которых оно такое соглашение готово заключить. Вместе с тем, ограничить право выкупа, равно как и заключить дополнительное соглашение к договору аренды, можно только с согласия арендатора. Поэтому если ему предписывают определенный способ внесения выкупа, не получая его согласия, то право выкупа должно сохраниться у арендатора в том виде (пусть и ущербном), в каком оно существовало ранее. В противном случае налицо ограничение прав частного лица без его согласия, что, как было сказано выше, противоречит Конституции Р Ф. Пусть лучше такой арендатор продолжает пользоваться имуществом до истечения срока аренды, нежели чем его заставят делать то, чего он не желает. Аргументация будет здесь такой же, как и при лишении частного лица права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
  2. Большие сомнения вызывает п. 4 ст. 43 Закона о приватизации. Им упразднены привилегированные акции типа «Б», которые выпускались при преобразовании государственных предприятий и объединений в открытые акционерные общества (в дальнейшем — «ОАО»). Смысл этих акций состоял в том, что только часть их (не превышающая 20% акций ОАО) предоставляла право голоса, остальные же акции становились голосующими лишь тогда, когда государство производило их отчуждение частным лицам. Указанное правило было предусмотрено п. 3 ст. 6 самого первого приватизационного закона России — Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 1 июля 1991 г. Затем второй приватизационный закон — Закон Р Ф «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. — данную норму не воспроизвел. Но она сохранилась в иных нормативных актах и, главное, в уставах акционерных обществ, созданных в процессе приватизации.

Плохой была для государства обсуждаемая норма или хорошей, не нам решать. Главное, что она была — и об этом все знали. Частные лица, приобретая акции ОАО, создаваемого в процессе приватизации, рассчитывали на определенное соотношение голосов (например, из государственных 49% акций не голосовали 29%, а частное лицо, скажем, имело 45% акций, т. е. при данных обстоятельствах контрольный пакет). Акционеры ждали, когда государство захочет продать часть своих акций, чтобы они смогли их купить. Теперь им говорят: нет, никакой продажи не будет, а мы проголосуем всем государственным пакетом, изберем свой совет директоров — и политика ОАО изменится. И благодаря простому росчерку пера частные инвесторы, вложившие в общество свои деньги, оказываются не у дел. Справедливо ли это? Вопрос риторический!

Однако обосновать неконституционный характер нормы п. 4 ст. 43 Закона о приватизации гораздо сложнее, чем тех, которые обсуждались ранее. Дело в том, что п. 4 ст. 43 Закона не изменяет содержания прав частных лиц: они как владели определенным пакетом акций, так и продолжают им владеть. Не изменилась и номинальная стоимость акций. Другое дело, что данный пакет может уже не давать той власти над акционерным обществом, как раньше. Например, пакет перестает быть контрольным. Это существенно снижает его экономическую ценность, хотя можно вести речь лишь о косвенном ограничении права собственности на этот пакет. К тому же во многих ОАО контрольный пакет акций рассредоточен между несколькими внешне не связанными друг с другом акционерами. Таков уж их метод «тайного» владения обществом. Им еще труднее доказать, что потерян контроль, ведь порой они стремятся скрыть свою аффилированность друг с другом.

И все-таки есть основания вести речь о неконституционности также и п. 4 ст. 43 Закона о приватизации. Иногда Конституционный Суд Р Ф прямо подчеркивает, что защита права частной собственности предполагает защиту интересов собственников, понимая их в широком смысле этого слова. Косвенное нарушение права частной собственности, о котором можно вести речь в данном случае, тоже нарушает интересы собственника. Он управлял тем или иным бизнесом, а в результате принятия нового Закона о приватизации лишился такой возможности. Причем никто ему за это ни копейки не заплатит. Лишение собственника контрольного пакета при сохранении за ним прежнего количества акций тоже должно считаться неконституционным. Представляется, что перед нами именно тот случай, когда Конституционный Суд Р Ф должен встать на сторону частного собственника, хотя это и требует гораздо более солидного обоснования.

  1. Наконец, серьезные противоречия с Конституцией Р Ф имеет п. 16 ст. 43 Закона о приватизации, который отменил продажу так называемых акций из фонда акционирования работников предприятия (в дальнейшем — «ФАРП»). На акции ФАРП давно покушались чиновники разных мастей, но напрямую отменить решили их только сейчас, надеясь, что про них давно забыли и работники приватизированных предприятий, и их акционеры. Между тем, правовой режим акций ФАРП весьма примечателен. Опишем его вкратце.

Создание ФАРП было предусмотрено ст. 25 самого первого Закона Р Ф «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» от 1 июля 1991 г. Акции ФАРП представляли собой часть (до 5 или до 10%) уставного капитала ОАО, создаваемого в процессе приватизации. Право приобретать акции из ФАРП могли только работники ОАО по специальной (далеко не рыночной) цене (часть вообще безвозмездно). Пока акции не были проданы, они, по общему правилу, считались привилегированными акциями типа «Б», которые теперь тоже отменены. Акции ФАРП резервировались на определенный срок (не более чем на два года с момента регистрации ОАО), в течение которого должны были продаваться иные акции ОАО (не менее 80%) в соответствии с планами приватизации (на чековых и денежных аукционах). После завершения названных приватизационных процедур должна была начаться продажа акций ФАРП работникам. Беда в том, что для многих ОАО условия, при которых они могли начать продажу акций ФАРП, так и не наступили, хотя прошло гораздо больше, чем два года. Так акции ФАРП продолжали существовать, дожив до наших дней.

Разумеется, и право приобрести акции ФАРП за работниками ОАО по-прежнему сохранялось. Но теперь оно отменено, хотя и относится к числу гражданских прав (как опцион). Ссылаясь на это право, работники могли бы обратиться с исками в суд и потребовать продажи им акций, если для этого наступили предусмотренные в соответствии с законом условия. Кстати, многие из них так и делали, когда Мингосимущество Р Ф (теперь — Минимущество РФ) отказывалось продавать акции ФАРП. Теперь это право у работников отняли. И у них нет иной возможности защитить свои права, кроме как инициировать соответствующую процедуру в Конституционном суде. Правда, им придется доказать, что преимущественное право приобрести акции ФАРП у них было (это не слишком сложно, поскольку сущность ФАРП неплохо прописана в приватизационном законодательстве). Но гораздо сложнее будет обосновать то, почему работники не должны заплатить за эти акции справедливую рыночную цену. Ссылки на то, что ранее такие акции продавались работникам по номиналу, пусть и с поправочным коэффициентом, будут не слишком успешными. Правда, многим будет интересно купить акции ФАРП и по рыночной цене, особенно в тех ОАО, где баланс между акционерами неустойчив. Так что процесса по поводу акций ФАРП в Конституционном Суде, скорее всего, не избежать, хотя нынешнее непростое время уже не раз преподносило нам неожиданные сюрпризы.

  1. Любопытно отметить, что наибольшее количество неконституционных положений содержится в ст. 43 Закона о приватизации, названной «Переходные положения». Интересно, к чему ведут эти положения? К тоталитарному обществу, где права частных лиц будут ущемляться по прихоти государства? Или такие положения все-таки будут признаны неконституционными. Ответа на этот вопрос пока нет.