Ниже приведены основные положения доклада, прочитанного автором на научно-практической конференции «Недвижимость в российском гражданском праве», состоявшейся в Екатеринбурге в конце мая 2002 года. Целью доклада было краткое изложение комплекса мер, которые бы позволили реформировать процедуру государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ней. И хотя соответствующий Закон о государственной регистрации был принят сравнительно недавно (всего лишь пять лет назад), его содержание уже в момент принятия было противоречивым. Таким оно осталось и по сей день.
Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в дальнейшем — «Закон») был принят пять лет назад. За это время создана система учреждений по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в дальнейшем — регистрирующие органы) и в своих основных чертах отработан механизм регистрации. Время подводить итоги…
Отчасти порядок в сфере регистрации наведен. Однако сроки регистрации не сократились, а процедура так и не упрощена. Напротив, она еще более усложнилась. И здесь бесполезно ссылаться на короткие сроки регистрации прав в учреждениях юстиции. Нужно учитывать ситуацию в сфере оборота недвижимости в целом.
Плюрализм государственных органов, так или иначе занимающихся проблемами недвижимости, сохраняется. Причем некоторые из этих органов за последние пять лет укрепили свои позиции, что нашло отражение в принятии специальных законов, например, Закона о государственном земельном кадастре. В итоге рынок недвижимости сжимает в своих объятиях трехголовый дракон, состоящий из:
- регистрирующих органов;
- органов земельного кадастра;
- органов технической инвентаризации.
Каждый из этих органов ведет свой учет объектов недвижимости, создавая свои базы данных. Формирование и обновление этих баз производится за счет частных лиц. По существу речь идет о тройной регистрации, как бы ее ни называли. Никого не введут в заблуждение слова о том, что регистрирующий орган у нас один. Формально да. Но регистрация — сложный и многостадийный процесс, где каждый из названных органов ведет свой реестр. И неважно, что внесение в реестр названо не регистрацией, а учетом. Суть данной операции остается одной и той же. Базы данных, создаваемые каждым из органов, мало чем отличаются друг от друга.
Взимаются и три виды платы «за регистрацию», причем нормированы только два из них (плата, взимаемая учреждениями юстиции и, частично, органами земельного кадастра). Что касается органов технической инвентаризации и связанных с ведением земельного кадастра кадастровых (геодезических) фирм, то они устанавливают плату «по соглашению сторон».
Между органами, пасущимися на ниве недвижимости, идет постоянная борьба за то, кто из них важнее и, соответственно, кому должны достаться почет и уважение.
Что касается сроков регистрации, то их внешняя краткость никого, кроме самых наивных, обмануть не может. Сроки нужно считать исходя из того, сколько времени занимает оформление объекта недвижимости в целом — с момента начала его технического учета — и до регистрации прав. А добавив сюда еще и сроки оформления земельных участков, мы получим такие длинные сроки, что их даже лучше и не называть.
И дело здесь не только в повышенной бюрократизации нашего общества, хотя и она, несомненно, играет важную роль. Главное — это усложненный механизм государственной регистрации прав на недвижимость, закрепленный в гражданском законодательстве. Мы регистрируем одновременно и права на недвижимое имущество, и сделки с ним. Это само по себе усложняет процедуру регистрации, поскольку два раза регистрируется по сути одно и то же. Сделка — это действие, направленное на возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей, ее регистрация — это регистрация прав и обязанностей. Так что нужно регистрировать либо сделки, либо права.
Далее, у нас организационно разделены функции технического описания объекта (кадастрового учета) недвижимости и регистрации прав на него. Различия между этими функциями предопределены их природой. Регистрация прав — деятельность юридическая, а учет объектов недвижимости (кадастровый учет) — техническая. Но что важнее? Конечно, регистрация прав, ведь именно после нее лицо может в полной мере воспользоваться благами, которые приносит недвижимость. Следовательно, технический учет (и ведение кадастра) должны быть подчинены функции по регистрации.
У нас же эти функции организационно обособлены. В результате каждая система органов, олицетворяющая ту или иную функцию, считает себя главной, заставляя частных лиц пополнять свои реестры при каждом обращении («освежать документы»). И иначе они работать не могут (и не будут!). В противном случае они превратятся в трех старух из греческого мифа, у которых был один глаз на троих.
Итак, ничего общего с системой Торренса, на которую так любят ссылаться, сложившаяся у нас система регистрации не имеет. Она совмещает регистрацию прав и сделок и организационно обособляет регистрацию и технический учет (ведение кадастра). Но главное, она замедляет оборот недвижимости и ущемляет права частных лиц, заставляя их платить за то, за что они платить, в общем-то, не должны. Сохранять такую систему в неизменном виде нельзя. Но и подвергать ревизии ее можно по-разному.
- Самым радикальным будет, пожалуй, предложение отказаться от регистрации прав и перейти к регистрации сделок (к англо-американской системе). Фактически мы и так имеем бюрократически усложненную систему регистрации сделок. Ведь технический учет и ведение кадастра организационно обособлены, так что регистрация прав мало чем отличается от регистрации сделок. Везде предоставляются одни и те же документы, функции регистратора сводятся к проверке законности содержания таких документов, а при идентификации объекта недвижимости регистрирующие органы вынуждены полагаться на те учетные документы (кадастровые планы), которые им предоставлены. Сами они эти планы не составляют и не несут ответственности за их достоверность. Короче, регистрируя права на объекты недвижимости без самих объектов учреждения юстиции фактически регистрируют сделки с ними.
Отсутствие в нашей системе принципа незыблемости реестра (публичной достоверности) приводит к тому, что участникам сделок с недвижимостью приходится проверять «родословную» каждого объекта вплоть до того момента, как он появился на свет или, во всяком случае, до того момента, как он перешел из государственной собственности в частную. Это существенно повышает издержки участников рынка и лишает систему регистрации прав какого-либо смысла. Зачем нужна такая регистрация, если приходится проверять историю объекта, нанимая за большие деньги юристов. Все ее преимущества пропадают!
Многие видят главный путь реанимации системы регистрации прав в придании ей публичной достоверности, когда зарегистрированное право, за небольшими исключениями, вообще не может быть оспорено, а потерпевшему выплачивается компенсация за счет государства (регистрирующего органа, страхового фонда
К сожалению, высказываемые предложения выглядят идеалистически. Наше государство органически не способно кому бы то ни было что-либо компенсировать. Оно само платить потерпевшим не будет (просто потому, что, как обычно, нет денег), а переложит соответствующие суммы на плечи тех, кто обращается за регистрацией сделок с недвижимостью. Но будет ли это справедливо? Почему тот, чьи права на объект недвижимости надежны, должен платить за того, у кого-то они сомнительны или кем когда-то был нарушен закон? Не следует забывать и о том, что государство в России постоянно стремится пересматривать итоги имущественных приобретений частных лиц. К власти приходят новые люди — и начинается передел собственности. Сможет ли им противостоять принцип публичной достоверности? Вопрос риторический.
При регистрации сделок есть, пожалуй, один серьезный дефект: возможность одновременной регистрации двух сделок с одним и тем же объектом недвижимости. Вспомним тот период, когда регистрацией сделок с жилыми помещениями ведали БТИ. Довольно распространенным был такой вид мошенничества, когда одна и та же квартира продавалась сразу двум покупателям, один из которых успевал зарегистрировать ее раньше. Однако в современных условиях четкого деления страны на регистрационные округа, отмены обязательного нотариального удостоверения и распространенной практики уплаты покупной цены после регистрации, случаи подобного мошенничества будут крайне редки.
Остается только решить, как быть с описанием объекта недвижимости и нужен ли его кадастровый учет. Значение кадастрового учета недвижимости сильно преувеличено. Столетиями люди обходились без него — и, надо сказать, неплохо жили. Словами описать объект недвижимости можно так же точно, как и при помощи кадастра. Кадастровый учет нужен, главным образом, государству для фискальных целей. Вот пусть оно и осуществляет его за свой счет. Если правообладатель захочет, он сможет за деньги заказать план своего объекта недвижимости. И пусть возврат к регистрации сделок выглядит как откат назад, для частных лиц он станет благом.
- Менее радикальным, хотя и более вероятным для реализации на практике, является отказ от регистрации сделок и переход к регистрации прав — их возникновения, изменения, перехода и прекращения. Это позволит закрепить в ГК единую и непротиворечивую систему регистрации объектов недвижимости, когда сделки с ними будут порождать обязательства, а вещные последствия возникнут лишь при регистрации прав на объекты недвижимости или их обременений (ограничений). Любая сделка с недвижимостью будет действительна и без регистрации.
Однако такая система не станет полноценной системой регистрации прав до тех пор, пока технический и кадастровый учет будет организационно обособлен от регистрирующих органов. Регистрирующий орган должен отвечать за тождество объекта недвижимости, право на который зарегистрировано, тому, который существует в действительности. Иначе он по-прежнему de facto будет регистрировать сделки. Сказанное вовсе не означает, что регистрирующий орган должен сам оказывать услуги по техническому и кадастровому учету. Но обращаться частные лица должны в «одно окно».
При регистрации «в одно окно» возникает лишь одна серьезная проблема — определение цены работ (услуг) по техническому и кадастровому учету. Установить единую плату за эти работы (услуги) нельзя, хотя выработать единые принципы определения цены, скорее всего, возможно. Обязанность осуществить технический и кадастровый учет следует возложить на регистрирующие органы с оплатой за счет заявителей, но с правом последних зачесть соответствующие платежи в счет налога на недвижимость (земельного налога, налога на имущество
Еще одним важным средством ускорения регистрации будет запрет требовать периодических обновлений учетной документации на объекты недвижимости. Ведь она станет неотъемлемой частью реестра и будет обновляться лишь тогда, когда в ней произойдут изменения. На приобретателя объекта недвижимости нужно возложить риск несоответствия данных технического и кадастрового учета фактическому состоянию объекта. При обращении в регистрирующий орган приобретатель должен подтвердить, что никаких изменений объекта по сравнению с тем, как он описан в реестре, не произошло. Все расходы, связанные с обнаружением не оговоренных изменений объекта недвижимости, должны быть возложены на правообладателя.
- Третьей, «ослабленной» моделью ускорения государственной регистрации будет введение некоторых специальных мер, которые позволят «расшить узкие места», существенно замедляющие регистрацию.
- А. Одна из таких мер уже была названа, а именно, запрет требовать периодических обновлений учетной документации.
- Б. Серьезно замедляет государственную регистрацию необходимость оформлять земельный участок при регистрации прав на объект недвижимости. Есть все основания освободить от обязанности оформлять земельный участок до совершения сделки с объектом, расположенным на нем: при этом обладатель объекта недвижимости временно, до оформления участка целиком, приобретает право пользования лишь той частью участка, на которой находится объект недвижимости и которая необходима для его использования. Право на весь участок должно быть оформлено, скажем, в течение года с момента совершения сделки с объектом недвижимости. Если оно не оформлено в срок, то подлежит прекращению. Естественно, это потребует восстановления в нашем законодательстве права постоянного (бессрочного) пользования.
- В. Частным случаем указанного выше (в подпункте Б) предложения будет освобождение залогодателя здания (сооружения) от необходимости передавать в залог (ипотеку) права на земельный участок. После принятия нового Земельного кодекса РФ такое освобождение стало выглядеть сомнительным (за исключением некоторых случаев аренды земельных участков).
- Г. Следует допустить оформление прав на часть здания (помещение в нем) при помощи документов на все здание (например, поэтажных планов) с присвоением временного кадастрового номера по решению регистрирующего органа. В этом случае регистрирующий орган должен сам обратиться в органы технического и кадастрового учета и получить там постоянный кадастровый номер, сообщив о нем правообладателю.
- Д. Нужно приравнять документы технического и кадастрового учета к правоустанавливающим документам, сшивать их вместе и при совершении сделки с объектом недвижимости просто передавать их приобретателю без переоформления на новое лицо. В самом деле, кадастровый план — это, скорее, принадлежность объекта, а не лица и оборачиваться он должен вместе с объектом. Переоформление же его необходимо, если изменяется сам объект.
- Е. Следует допустить легализацию самовольных построек в упрощенном порядке. Эта мера должна касаться объектов, возведенных на участках, предоставленных застройщику, но без разрешения на строительство, без проекта или с существенным отступлением от проекта. Если в течение года после окончания срока очередной инвентаризации (а можно установить сроки обязательной инвентаризации один раз в три года) самовольному застройщику не предъявлено требование о сносе возведенного объекта, он вправе в судебном порядке признать право собственности на такую постройку с последующим техническим и кадастровым учетом по факту.
Высказанные предложения по ускорению процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, конечно, имеют различную «трудоемкость» при их реализации. Однако сохранение нынешней системы невозможно: она слишком дорого обходится и частным лицам, и государству. Особенно если понимать последнее не как совокупность чиновников, занимающихся регулированием рынка недвижимости.
- 18 декабря 2002 в 17:53
- 949
- Иванов Антон Александрович