Качество законов и деятельность арбитражных судов / Публикации / Сайт Антона Иванова

Качество законов и деятельность арбитражных судов

Теория права, Гражданский процесс

Журнал российского права, 2005, № 4, с. 3 — с. 9

Я хотел бы привлечь ваше внима­ние к проблеме, которая близка од­новременно как Институту законо­дательства и сравнительного право­ведения при Правительстве Россий­ской Федерации, так и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации. А именно — к проблеме влияния качества действующего за­конодательства на процессуальную деятельность арбитражных судов.

На протяжении последнего деся­тилетия мы наблюдаем постепен­ное снижение качества российских законов. В чем причина? На мой взгляд, среди многих факторов сле­дует отметить общую потерю инте­реса к юридической науке, а так­же снижение качества образования в ряде юридических учебных заве­дений, возникновение новых вузов с довольно низким уровнем препо­давания и подготовки специалистов.

Заметно старение корпуса уче­ных, которые, помимо преподава­ния, принимают участие и в зако­нопроектных работах.

Существуют еще и весьма серь­езные проблемы организационного свойства. Речь идет о разнобое в законопроектной деятельности. За­конопроекты готовит большое ко­личество ведомств, далеко не всег­да в полной мере подготовленных к этой деятельности. Их проекты, часто друг с другом не согласован­ные, подчас одновременно, вносят­ся в законодательные органы. В результате не обеспечиваются ни их доктринальная выдержанность, ни какое-то концептуальное един­ство. Такой процесс законотворче­ства носит характер броуновского движения. В свободном обществе, разумеется, частные лица вправе инициативно действовать, в том числе и в сфере законопроектных работ. Беда в том, что так прохо­дят и проекты, которые иницииро­ваны государством. Если бы в этом процессе была выдержана какая-то единая направляющая линия в создании государственных законо­проектов, то некое от нее отклоне­ние было бы допустимо. На мой взгляд, непозволительно, чтобы го­сударственные законопроектные работы велись столь несогласован­но, не придерживаясь единой ли­нии.

Примеров низкого качества неко­торых наших законов вам не нуж­но приводить — вы их все прекрас­но знаете. Мы встречаемся с ними буквально каждый день — на каж­дом заседании Президиума при рас­смотрении того или иного дела, усматривая явные противоречия в статьях как разных законов, так и в одном нормативном акте. Но ник­то не собирается вносить исправле­ния даже после вынесения по этим случаям соответствующих актов — постановлений Пленума или Прези­диума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Долгие годы никто не задумы­вается над тем, что в законода­тельстве продолжают существо­вать некорректные нормы. Видимо, считается, что, раз Президиум вы­нес постановление, в котором дал какое-то толкование и устранил то или иное противоречие, то этого вполне достаточно. Но дальше ни­чего не происходит. Такое безраз­личие к состоянию нашего законо­дательства — очень тревожный и опасный симптом. Не обеспечивает­ся взаимосвязь судебной практики с законопроектной деятельностью. Судебная практика существует сама по себе, законопроектная деятель­ность — сама по себе. Между ними не существует никакого взаимодей­ствующего организационного меха­низма, трансформирующего судеб­ные акты в соответствующие по­правки к конкретным нормам зако­нов. Создание такого механизма было бы весьма важным рычагом в деле законотворчества.

Не очень высокое качество мно­гих законов общеизвестно, и его негативное влияние на суды проис­ходит по нескольким направлениям.

Во-первых, это влияет на содер­жание судебной работы. В частно­сти, отмеченный фактор порожда­ет необходимость более глубокого толкования, в том числе расшири­тельного, а также проведение ис­торического, систематического и прочих сложных способов толкова­ний. Все это требует высокого уров­ня профессионализма судей. А ис­точник пополнения профессиональ­ных судей (с учетом их не очень высокой заработной платы) иссяка­ет. Недорабатывая с качеством за­конов, мы повышаем нагрузку на суды: несовершенство законода­тельства требует от судей более высокой профессиональной квали­фикации. Мы вынуждены тратить на суды все больше и больше де­нежных средств, а суды часто вы­нуждены выполнять совершенно, с точки зрения объективной социаль­ной целесообразности, ненужную работу. Если бы в законах не было таких серьезных противоречий, ка­кие есть сейчас, то требовалось бы значительно меньшее количество судей, а судебная работа была бы менее сложной. На мой взгляд, не­гативные последствия таковы: мы создаем некачественные законы, которые вынуждают нанимать боль­шее количество судей, строить но­вые здания судов, создавать новые судебные инстанции. Это экстен­сивный путь развития судебной си­стемы.

Во-вторых, увеличиваются сро­ки рассмотрения дел, поскольку не­качественные законы требуют бо­лее глубокого и вдумчивого толко­вания, а это, в свою очередь, зани­мает большее время. Соответствен­но, сроки рассмотрения дел отодви­гаются, а с учетом того, что не все судьи обладают должным уровнем профессионализма, многие слож­ные теоретические проблемы их просто ввергают в ступор: они бы­вают вынуждены тратить очень мно­го времени на разбор противоре­чий, которые в ряде случаев вооб­ще неразрешимы. Случается, что в рамках ныне действующего зако­нодательства разные варианты ре­шений небезупречны, поскольку каждый имеет свои недостатки.

Третье следствие некачественно­го законодательства — это рост субъ­ективизма в судебной деятельности. При толковании противоречивых законов недобросовестные судьи могут выходить за рамки действи­тельного содержания той или иной нормы и использовать это в своих личных, порой «нечистоплотных», целях. Но даже если таких целей нет, результат также может быть отрицательным, так как излишняя свобода толкования порождает раз­нобой в судебной практике.

Уже сейчас возникли довольно серьезные проблемы с федераль­ными арбитражными судами окру­гов, поскольку фактически сложи­лись десять разных практик в мас­штабах всей страны. Из общего ко­личества лишь малый процент дел попадает на рассмотрение в Выс­ший Арбитражный Суд для обеспе­чения единства практики, а 98% дел оседают в кассационных судах. Это огромный массив. Что там про­исходит — часто даже мы не мо­жем узнать. Я постоянно получаю жалобы на то, что практика реше­ния дел резко отличается в окру­гах. И мне кажется, что такая диф­ференциация судебной практики еще больше расширяется. Что де­лать? Пока я выступаю лишь в роли терапевта, который констати­рует общее состояние больного. Рецепт лечения еще нужно будет выписать.

Безусловно, Высший Арбитраж­ный Суд пытается контролировать складывающиеся в арбитражном судопроизводстве тенденции, но это не всегда возможно, потому что не все дела доходят до надзорной инстанции. Мы же процессуально не вправе рассматривать дела без за­явления какой-либо стороны. Един­ственно доступный нам способ реа­гирования — наши обзоры судеб­ной практики, а также постановле­ния Пленума. Их недостаток — они лишены оперативности.

В судебной работе низкое каче­ство законов влечет создание многоинстанционной системы в арбит­ражных судах. Наша многоинстанционность с ее четырьмя инстанци­ями, с одной стороны, может, и хороша, так как она обусловлена историческими причинами и об­ширной территорией России. Но мне кажется, что известную роль играет и низкое качество законов. Еще нужно признать, что мы име­ем две кассации: «усеченную» кас­сацию в виде Высшего Арбитраж­ного Суда и «полную» кассацию в виде судов округов. Наличие у нас «двух кассаций» — вынужденная мера, предназначенная для того, чтобы реагировать на некачествен­ные законы и, соответственно, на те проблемы в судейской работе, которые эти законы порождают. Мы не видим пока способов, как эти инстанции слить в одну.

Мы вынуждены делать постоян­ные обобщения судебной практики, в том числе и в непроцессуальных формах. Я имею в виду различные письма с разъяснениями, которые исходят от Высшего Арбитражно­го Суда по вопросам судебной прак­тики. Дело в том, что периодичес­ки возникают вопросы, на которые следует оперативно реагировать. И если бы качество законов было надлежащим, то необходимость в таких письмах просто исчезла.

Сейчас, например, довольно ос­тро стоит проблема выступления арбитражных судов в качестве «ад­министраторов» госпошлины, по­скольку на суды практически воз­ложена функция органов государ­ственного управления — админис­тративных органов. Что происхо­дит? Все неисполненные исполни­тельные листы налоговые органы направляют в суды — это массо­вая практика. Налоговый орган го­ворит: «Вы же администраторы госпошлины! Вот и осуществляйте контроль за ее взысканием». У нас же, как известно, необходимых для этого штатов нет. И вообще это противоречит природе судейской деятельности, так как нарушает принцип разделения властей. Но есть соответствующая норма зако­на. Она прописана в Законе о бюд­жете на 2005 год и до сих пор не отменена. Мы, конечно, будем пы­таться как-то это исправлять. Воз­можно, обратимся в Конституцион­ный Суд для рассмотрения им кон­ституционности данных положений. Упомянутый вопрос будет обсуж­даться на ближайшем Пленуме Выс­шего Арбитражного Суда. На него надо было реагировать оператив­но, для чего мы разослали соответ­ствующие разъяснительные пись­ма во все арбитражные суды.

Теперь о том, как повысить ка­чество законов и что могли бы для этого сделать суды. Настало время устранить разнобой в законопроек­тной деятельности государства. Я хочу подчеркнуть — государства, потому что нельзя закрывать воз­можность законотворческой иници­ативы для частных лиц. Но законо­проектная деятельность государства нуждается в унификации. Примеры разнобоя в этой сфере вам совер­шенно очевидны. У каждого мини­стерства есть бюджетные средства для финансирования законопроект­ной деятельности. Из этих средств финансируются какие-то творчес­кие коллективы. Часто многие чи­новники министерства входят в дан­ные коллективы и участвуют в раз­работке соответствующих законо­проектов. Мне кажется, что это не слишком удачный путь. Такое рас­пыление средств и такая многока­нальная законотворческая деятель­ность не обеспечивает должного концептуального единства законов.

Я сторонник создания системы мер, которая устранила бы этот раз­нобой и сосредоточила законопроек­тную деятельность в двух-трех круп­ных специальных научных учрежде­ниях с закреплением их полномочий в нормотворческом процессе.

Следующим шагом был бы посто­янный мониторинг качества законов. Совет Федерации недавно создал свой мониторинг. Впервые государ­ство озаботилось узнать, каковы результаты его творчества. Однако Совет Федерации сделал это по собственной инициативе при отсут­ствии организационных механизмов. К такой регулярной работе Совет Федерации не совсем готов. Это за­дача других органов. На мой взгляд, верхняя палата парламента сдела­ла лишь первый шаг, в дальнейшем следует создать некие организаци­онные механизмы, которые позво­лили бы соответствующий монито­ринг проводить постоянно.

Наконец, меры, связанные с обес­печением концептуального единства законопроектов, особенно крупных. Не секрет, что даже основатель­но подготовленный, концептуаль­но выдержанный законопроект, проходя через многие инстанции, подвергается значительным, часто негативным, изменениям. Невоз­можно вычислить, кто эти изме­нения туда внес. Обычно такого рода подробности тщательно скры­ваются. Кто же автор таких изме­нений? Они появляются обычно на финальном этапе принятия проек­та. Надо продумать, как эти по­правки, нарушающие концепту­альное единство законопроекта, можно было бы отсечь. Для этого важным механизмом было бы чет­кое определение целей создания законопроекта или его концепции, придание этим целям (или концеп­ции) официального характера — некоего документа, соблюдение которого обязательно. Юридичес­кое значение концепции (или це­лей) состояло бы в том, что все дальнейшие поправки оценивались бы на их соответствие концепции. При этом разработчики законопро­ектов должны обязательно уча­ствовать в такой оценке. Конечно, разработчики не могут подменить собой законодательные органы, но они могли бы представить свой вы­вод о том, соответствует ли кон­цептуальным положениям законо­проекта предлагаемая поправка. В отрицательном случае законопро­ект подлежал бы возврату разра­ботчикам для придания ему соот­ветствия концептуальному единству. Это будет реальный путь устране­ния «лоскутных» поправок.

Таких разработчиков не должно быть много, но они должны иметь официальный статус. Именно через них должны идти наиболее важные законопроекты. Несмотря на то, что возврат законопроекта разра­ботчикам выглядит как некая про­волочка, она оправданна, потому что позволяет обеспечить следова­ние концепции, заложенной в за­конопроекте. Сейчас нет экстренной спешки в принятии конкретных законов. В целом правовая система, соответствующая потребностям ры­ночной экономики, сформирована.

Еще одним направлением я счи­таю повышение роли доктрины, науки в законопроектной деятель­ности. Все этот тезис разделяют. Но в конкретных ситуациях с мнени­ем ученых мало кто считается. Мне кажется, что полезно создать не­кую организационную основу для учета мнений представителей юри­дической науки, что опять-таки выражается в ограничении количе­ства учреждений, которые высту­пают в роли определенного элемен­та механизма законотворческой де­ятельности и имеют свои закреп­ленные законом полномочия. В ча­стности, я бы в качестве одного из таких полномочий, закрепленных за этими научными экспертными учреждениями, признал бы «пра­во вето» на поправки в законопро­ект, если они противоречат его концепции и правовой доктрине. Это «право вето» могло бы обеспе­чить должное качество закона. Ес­тественно, в этих двух-трех науч­ных экспертных учреждениях нуж­но было бы сосредоточить государ­ственные финансы, которые идут на законопроектные работы. Может быть, нужно было бы прекратить практику, когда каждое министер­ство и ведомство имеет свои бюд­жетные средства на законопроек­тные работы и их использует бес­контрольно. Одно из этих научных экспертных учреждений должно быть у исполнительной власти, вто­рое, возможно, у власти законода­тельной.

Ну и последнее, что касается уже нашей судебной деятельности. Хотелось бы попробовать создать систему внесения поправок в зако­ны в режиме on-line. Что я имею в виду? Рассматривая то или иное дело, суды высших инстанций ви­дят противоречие в законе, кото­рое нуждается в устранении. Сей­час сам факт наличия такого про­тиворечия мы лишь фиксируем и идем дальше. Мы не вносим ника­ких изменений и не делаем ника­ких предложений, а было бы ло­гичным, если бы при рассмотрении конкретных дел суды высших ин­станций могли сразу же вносить предложения по изменению тех или иных норм законов. Это необя­зательно должны быть глобальные изменения, пусть подвергнутся из­менениям одна статья или две. Для быстрого устранения соответству­ющих правовых противоречий по­надобится создать некий ускорен­ный механизм продвижения попра­вок, быстрого рассмотрения их в парламенте. И такое предложение к нам поступило недавно от Сове­та Федерации, который хочет, что­бы мы при рассмотрении конкрет­ных дел, если усматривается де­фект какой-то правовой нормы, предлагали бы улучшенные, пра­вильные формулировки. Например, наше Управление законодатель­ства по результатам рассмотрения конкретных дел могло бы форму­лировать соответствующие предло­жения об изменении той или иной нормы. Законодатель же должен быть готов в ускоренном порядке их рассмотреть. Если такие поправ­ки не будут затрагивать концепции закона, а коснутся лишь отдельных норм, то они имеют шанс пройти довольно быстро. Создание подоб­ного механизма было бы реальным примером творческого соединения судебной практики с законотвор­ческой деятельностью. С одной сто­роны, это повысило бы роль судов, а с другой — обеспечило быструю реакцию законодателя на возник­шие практические проблемы.

Коротко о том, что можно из­менить в практике и, прежде все­го, в законодательном регулирова­нии деятельности арбитражных су­дов. Я не буду анализировать дея­тельность всех арбитражных судов, коснусь лишь Высшего Арбитраж­ного Суда Российской Федерации. В первые полтора месяца работы мне показались нуждающимися в исправлении так называемые от­казные определения наших «троек» судей о передаче дел в Президи­ум Высшего Арбитражного Суда. Эти определения различаются по полноте мотивированности. Одни из них не содержат никаких обоснова­ний отказа, другие содержат про­цессуальные аргументы, третьи содержат не только процессуаль­ные моменты, но и материально-правовые выводы.

Проблема, которую хотелось бы обсудить, связана с полнотой содер­жания подобных «отказных» опреде­лений. Кстати, аналогичная ситуа­ция была и у Конституционного Суда, начавшего формулировать правовые позиции в «отказных» определениях. Никто не может ска­зать, каково же правовое значе­ние этих позиций. Насколько они обязательны для практики? «От­казные» определения, которые су­ществуют у нас, безусловно, от­личаются от «отказных» определе­ний Конституционного Суда, по­скольку это отказ от передачи дела в Президиум. Насколько же глубо­ко он должен быть мотивирован? С одной стороны, нельзя не моти­вировать, иначе мы придем к си­туации, которая была в прежние времена, когда Председатель и за­местители Председателя просто отказывали в принесении протеста. Здесь самые простые житейские доводы свидетельствуют в пользу того, что отказ должен быть содер­жательным. Не все «отказные» оп­ределения в должной мере аргументированы, как мне кажется. При этом они, безусловно, не мо­гут подменить собой решение Пре­зидиума. Как здесь определить ту золотую середину — рассматривать ли только процессуальные основа­ния или же привлекать нормы ма­териального права? Во всяком слу­чае, те правовые аргументы, ко­торые высказаны в жалобе, в «от­казном» определении каким-то об­разом следует оценивать. Идти ли нам по этому пути? У меня пока нет ответа на этот вопрос. Ибо, с одной стороны, Президиум при формиро­вании практики вынесения «отказ­ных» определений фактически бу­дет отчасти подменен «тройками» судей. С другой стороны, глядя на мотивированные «отказные» опре­деления, сможем оценить правовую позицию судей. Сейчас же ситуа­ция такова, что судьи не выносят дело на рассмотрение Президиума. Мотивы их действий нам неизвес­тны, а поэтому не могут быть про­верены.

Другой вопрос, что содержание «отказного» определения не долж­но быть пересмотром дела в целом. Оно лишь должно оценить, поче­му доводы, высказанные заявите­лем, не нарушают единообразия в толковании и применении норм пра­ва, не препятствуют принятию за­конного решения по другому делу и т. д., то есть, условно говоря, не дают оснований для внесения дела на рассмотрение Президиума. Это будет очень ответственный шаг, если мы начнем формировать прак­тику «отказных» определений с по­зитивным содержанием. Они станут предметом для глубокого изучения. Плюсы и минусы есть и в предлага­емом, и в действующем варианте. Но мне кажется, что в нынешней ситуации все-таки больше минусов, чем плюсов. Во всяком случае, то, что одни отказные определения мотивированы, а другие нет, явля­ется, конечно, дефектом, который нужно каким-то образом устранять. Либо они должны быть немотиви­рованными, либо мотивированными. Необходимо единообразие.

Если мы придем к выводу о том, что один раз рассматриваем дело в Высшем Арбитражном Суде и боль­ше к нему не возвращаемся, тогда отказное определение должно быть мотивированным. Иначе налицо не­мотивированный отказ в правосудии.

Наконец, проблема, которую хо­телось бы видеть решенной, — это ускорение длительной процедуры назначения судей. Сегодня на это уходит около года. Никто заранее не предполагал, что будет снижен судейский возрастной ценз, поэто­му никто заблаговременно не под­водил итогов конкурсов по судьям, не проводил их через все наши ин­станции. Сейчас ушло большое ко­личество судей именно по этой причине. А в процедуре назначения сегодня имеются промежутки, срок которых нормативно не определен. Не установлены и последствия за­тягивания этой процедуры. Эти про­межутки порой искусственно затя­гиваются теми, кто в этом заинте­ресован. Обозначенная проблема нас весьма и весьма волнует.

Скачать файл:


125 Финансовые сделки. Публичный депозитный счет

398 просмотров