Права на землю в Российской Федерации: понятие и система / Публикации / Сайт Антона Иванова

Права на землю в Российской Федерации: понятие и система

Вещное право

Правоведение, 1992, № 3, с. 12 — с. 23

Земельный кодекс РСФСР[1] был принят 25 апреля 1991 г. и введен в действие с момента его опубликования, за исключением нескольких статей.[2] Сейчас он является основным законодательным актом, направ­ленным на регулирование земельных (или поземельных) отношений в Российской федерации. Это уже третий земельный кодекс, действующий на протяжении последних 75 лет. Круг вопросов, охватываемых дан­ным нормативным актом, весьма широк, но анализу будет подвергнута лишь одна проблема — «права на землю». Однако прежде чем перей­ти к ее исследованию, необходимо определить тот перечень источников права, которые подлежат применению при регулировании поземельных отношений, в том числе решить вопрос об отраслевой принадлеж­ности ЗК.

1. Отраслевая принадлежность Земельного кодекса

«Задачами земельного законодательства… являются регулирова­ние земельных отношений в целях…» (ст. 1). Использование здесь спе­циального термина «земельное законодательство» не оставляет ни ма­лейшего сомнения в том, что перед нами — отдельная отрасль законо­дательства, которая к тому же подверглась радикальной реформе.

Но природа данной отрасли прямо законом не определена. Очевидно, она вытекает из предмета земельного законодательства — одноимен­ных отношений. Не хочется вдаваться в бесконечную дискуссию о по­нятии этих отношений, ибо она ведется не в конкретно-прикладном, а в абстрактно-умозрительном ключе. Между тем законодательное по­нятие земельных отношений может быть выведено непосредственно из норм Земельного кодекса. Обратившись к ним, мы увидим, что основ­ное внимание земельного законодательства сосредоточено на правах на землю (ст. 3, 6—14 Раздела I), компетенции различных органов го­сударственной власти и управления Российской Федерации в области регулирования земельных отношений (главы II и III Раздела I), по­рядке изъятия, предоставления и передачи земельных участков (Гла­вы IV и V Раздела I), а также прекращения прав на землю (Глава VI Раздела I), земельном налоге, арендной плате и покупной цене за при­обретение земли в собственность (Глава VIII Раздела I), правах и обя­занностях собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (Раздел II), отдельных категориях земель (Разделы III—VII) и ряде других вопросов. Таким образом, Земельный кодекс регулирует отношения, входящие в предмет как частного (гражданско­го), так и публичного (государственного, административного, финансо­вого) права. Ведь право собственности наиболее подробно урегулирова­но именно гражданским законодательством. В то же время земельный налог всегда был категорией финансового права.

Земельный кодекс — комплексный нормативный акт. Следователь­но, гражданское законодательство подлежит субсидиарному примене­нию при наличии пробелов или противоречий[3] в законодательстве зе­мельном, если отношения, которые право не регулирует должным обра­зом, по своей природе таковы, что могут быть отнесены к предмету гражданского законодательства. Это правило содержится в п. 3 ст. 1 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик[4] и с ним нельзя не согласиться. Но Союза ССР больше не существует, и Основам, по-видимому, не найдется места в системе российского за­конодательства. Отсюда по-прежнему сохраняет силу правило ч. 4 ст. 2 ГК РСФСР о том, что «земельные отношения… регулируются земель­ным законодательством». Нетрудно заметить, что приведенная форму­лировка тождественна той, которая закреплена Земельным кодексом. Но из них обеих вовсе не вытекает, что при наличии пробела или про­тиворечия в ЗК не может быть применено гражданское законодатель­ство. Понятие земельного законодательства, вытекающее из содержа­ния норм ЗК, дозволяет подобное субсидиарное применение. В самом деле, имущественные отношения регулируются ГК РСФСР и в том слу­чае, когда соответствующие действия субъектов прямо им не преду­смотрены, если это не противоречит общим началам и смыслу граж­данского законодательства (ч. 1 ст. 4 ГК). В составе же земельных отношений львиную долю составляют отношения имущественные. Не подлежит сомнению и всеобъемлющий характер Гражданского кодекса (при всем том, что многие его положения безнадежно устарели). За­дача гражданского законодательства состоит в том, чтобы урегулиро­вать как можно больше имущественных отношений, в том числе и по поводу земли.

Применительно к правам на землю добавим следующее. Содержа­ние многих из них в ЗК должным образом, а порой вообще никак не раскрыто. Например, не может быть никаких сомнений в том, что пра­вовое регулирование аренды земли невозможно без применения соот­ветствующих норм гражданского законодательства. В пользу допусти­мости субсидиарного применения норм последнего при регулировании поземельных отношений свидетельствует и тот факт, что право собст­венности на землю, а также иные вещные права закреплены в ст. 6 Закона о собственности в РСФСР.[5]

Сказанное, разумеется, не означает отказа от традиционной мак­симы: lex specialis derogat lex generalis. Нормы земельного законода­тельства могут устанавливать иные (специальные) правила по срав­нению с теми, которые содержатся в общегражданских актах. Однако современный законотворческий процесс привносит известную специ­фику в применение этой максимы. Дело в том, что в ряде случаев при­нимаемые законы имеют крайне низкий уровень с позиций юридико-технических. Специальные нормативные акты, в том числе и ЗК, ис­пользуют без расшифровки термины, которые неизвестны граждан­скому законодательству, например, коллективно-долевая и коллектив­ная совместная собственность на земельные участки. Между тем речь идет об одном и том же явлении, а разные названия — продукты субъ­ективного творчества отдельных групп разработчиков законопроектов. В подобных ситуациях, когда встает вопрос о тождестве предмета об­щей и специальной норм права, названная выше максима не работает. Сначала нужно установить, что и общее и специальное правила регу­лируют одно и то же, в использованном примере необходимо доказать, что коллективно-долевая и коллективная совместная собственность — синонимы общей (долевой и совместной) собственности, предусмотрен­ной гражданским законодательством. Констатировав этот факт, можно в дальнейшем применять правило: lex specialis derogat lex generalis. Рассуждая иначе, пришлось бы прийти к выводу, что коллективная — долевая или совместная — собственность специфична только для зе­мельного права и никакие нормы гражданского законодательства к ней не применимы. Иными словами, нельзя безоговорочно распространять в общем-то верные принципы, созданные на основе куда более совер­шенного в юридико-техническом смысле законодательства, в наших условиях, где правит бал некомпетентность.

2. Земля как общее (народное) достояние и права отдельных лиц на нее

Земля в Российской Федерации является достоянием народов, про­живающих на соответствующей территории (ст. 11 Конституции РСФСР,[6] ст. 6 российского Закона о собственности, ч. 2 ст. 3 ЗК). Ана­логичная формулировка присутствует и в законодательстве Союза ССР (ст. 10 Конституции СССР,[7] ст. 20 Закона о собственности в СССР,[8] ст. 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о зем­ле[9]). Однако тезис — земля является общенародным достоянием — звучит по-разному в условиях союзного законодательства, с одной сторо­ны, и российского — с другой. Ведь первое не закрепляет права собст­венности на землю[10]. Земля объявляется общим (народным) достоя­нием и передается отдельным физическим и юридическим лицам на производных (вторичных, зависимых) правах — праве пожизненного на­следуемого владения, праве постоянного владения, праве постоянного или временного пользования (ст. 5 и 6 Основ законодательства о зем­ле). Эти права, однако, должны рассматриваться как подчиненные, зависимые от исходного (фундаментального) права собственности в рамках имущественного и прежде всего вещного правоотношения. Отсутствие права собственности превращает иные права на землю в самодовлею­щие. В условиях товарного производства они стремятся сравняться по объему с правом собственности. Но «рыночная» ценность производных прав гораздо ниже, чем права собственности. Их легальное наполне­ние более скромно, что позволяет государству гораздо активнее вмеши­ваться в дела обладателей данных прав. Поэтому выдвинутая эсерами модель «социализации» земли содержит неустранимые противоречия,[11] дозволяя отдельным лицам эксплуатацию земельных участков, с одной стороны, и предоставляя государству больше возможностей воздейство­вать на землевладельцев, не являющихся собственниками — с другой. Такая незавершенность союзного законодательства, посвященного пра­вам на землю, фактически сохраняла прежнее исключительное (моно­польное) право государственной собственности на всю землю под при­крытием тезиса об общем (народном) достоянии.

Иначе выглядит подход к этому вопросу российского законода­тельства. Оно исходит из того, что земля, объявленная достоянием на­родов, проживающих на соответствующей территории, может принад­лежать на праве собственности частным лицам. Земельный кодекс про­возглашает многообразие и равенство разных форм собственности (ст. 3). Следовательно, земельный участок — народное достояние — становится объектом первичного, исходного, независимого права собст­венности. Над ним не возвышается и даже не мыслится какое-то иное имущественное право.

Выходит, что любой земельный участок является народным достоя­нием. Как понимать этот пассаж законодателя? Ведь если земля — объект права частной собственности, то его обладатель может по сво­ему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться ею, правда, лишь в рамках действующего законодательства. Признание земли об­щим (народным) достоянием отражает тот факт, что нормы права уста­навливают более жесткие рамки для собственника именно земли, кото­рая неспособна увеличиваться в размерах, легко подвергается порче в условиях динамичного индустриального развития и т. д. Земля дол­жна эксплуатироваться в интересах как настоящего, так и будущих по­колений, и это не может не учитываться нашим законодательством. Отсюда объявление земли достоянием народов, проживающих на соот­ветствующей территории, — простая констатация того факта, что в сфе­ре земельных отношений публичные ограничения более широки.

Но означает ли это, что признание земли общим (народным) до­стоянием становится принципом правового регулирования земельных отношений? Практическое значение норм-принципов состоит в том, что они восполняют пробелы и противоречия в действующем законодательстве. Применительно же к гражданскому праву принципы имеют зна­чение также для определения того, осуществляются права в соответст­вии с их назначением или нет (ст. 5 ГК РСФСР). Однако речь идет о назначении гражданских прав в сфере прежде всего имущественных отношений. Категория же общего (народного) достояния обладает ско­рее публично-правовой природой: с ее помощью нужно определять со­держание не прав на землю, а их властных ограничений. Если лицо осуществляет право на землю, не нарушая при этом норм действую­щего законодательства, нельзя, ссылаясь на то, что перед нами — на­родное достояние, запрещать тот или иной вид деятельности. Иными словами, признание земли общим достоянием — принцип публичного (государственного, административного) права в приложении к земель­ным отношениям. К имущественной стороне этих отношений данная категория не должна прилагаться. В противном случае велик риск утраты правами на землю их самостоятельного характера, их роли как основы имущественных отношений, выхолащивания их содержания. Принцип «земля — общее (народное) достояние» должен применяться, пожалуй, только при оценке действий органов государственной власти и управления в сфере публичной власти, распространяющейся на участ­ников поземельных отношений.

3. Соотношение публичной власти государства и прав на землю

Государство осуществляет публичную власть в пределах своей тер­ритории, а в ряде случаев — и за этими пределами. Нас интересует прежде всего первая ситуация. В пределах государственной территории расположены земельные участки, принадлежащие разным лицам (в том числе и самому государству в лице его организаций, наделенных пра­вами юридического лица) на неодинаковых по содержанию правах (ти­тулах). Публичная власть государства в равной мере распространяется на каждого обладателя любого из прав на землю. В рамках склады­вающихся здесь организационных отношений, строящихся на началах власти и подчинения, лица, которым принадлежат земельные участки, обязаны соблюдать общие для всех правила. Эти правила касаются ра­ционального использования земель, обеспечения нормального воспроиз­водства плодородия почв, улучшения природной среды и пр. (ст. 1 ЗК). Однако в рамках подобных организационных отношений остаются в стороне собственно имущественные вопросы. Имущественные отноше­ния (товарно-денежные отношения и отношения собственности) имеют свои закономерности, касающиеся, в том числе, и форм правового ре­гулирования. Принципы, на которых строится государственная власть (суверенитет), и прежде всего такие ее свойства, как единство и неде­лимость, нельзя распространять на экономические (имущественные) от­ношения даже тогда, когда их объектами выступают государственные имущества. Закономерности движения организационных и имущест­венных отношений противоположны друг другу. Публичная власть объ­единяет всех подчиненных ей субъектов в единое целое. В то же время земельные участки находятся в гражданском обороте, волей-неволей разделяющем его участников. Если не учитывать этих различий, цен­трализация поглотит рынок. Пропадет разграничение между meum и tuum, специфическое для имущественных отношений. Соединенные пуб­личной властью земли окажутся вне гражданского оборота как свое­образный майорат, находящийся под нетленной рукой государства.

На территории Российской Федерации находятся земли, принадле­жащие разным лицам, в том числе на праве собственности. Одновре­менно Российскому государству принадлежат земли за границей, где нет места его суверенитету. И это зачастую одни и те же права. По­этому основное содержание прав на землю не зависит от того, какое государство распространяет свою власть на его обладателя. Однако су­ществование ограниченных прав на землю, которые сейчас являются производными главным образом от права государственной собствен­ности, предполагает четкий ответ на вопрос, кто, как и для чего огра­ничивает эти права в рамках собственно имущественных отношений и какую роль играет здесь государство. Следовательно, без подробного анализа проблемы разграничения власти (суверенитета) государства и прав на землю не обойтись.

Задача очищения права собственности и иных прав на землю от не­свойственных им властных начал уже возникала в истории юриспру­денции и была успешно решена. С разложением феодализма началось резкое противопоставление государственной власти (imperium) и пра­ва собственности (dominium), основой чего стало четкое разграничение государства и гражданского общества. Цивилистический и публично-правовой элементы, которые ранее сливались в едином понятии права собственности (вспомним хотя бы черты dominium directum и dominium utile), перестали соответствовать друг другу в связи с бурным развитием товарно-денежных отношений. Право собственности феода­лов опиралось на отношение их иерархии к вещам, и прежде всего к земле, отношение, которое в условиях натурального хозяйства опо­средовалось преимущественно властеотношениями как в рамках господствующего класса, так и при противопоставлении последнего кре­постным. Формировавшиеся рыночные связи вырывали феодалов вместе с принадлежащим им правом собственности из системы властеотношений, выводили их имущественные права из сферы господства публичных начал и тем самым служили основанием для выделения dominium и imperium как совершенно различных понятий. Одновременно от влия­ния публичной власти, соединенной с правом собственности на землю, освобождались и производные (зависимые) права. Каждое право на землю стало в равной мере ограничиваться при помощи imperium’a, принадлежащего государству. Изменения претерпели и собственно иму­щественные отношения. В процессе обмена (обращения) любые права на землю оказались приравненными друг к другу. Зависимость произ­водных прав на землю от права собственности стала чисто вещной, без каких-либо публичных моментов.

Есть все основания к тому, чтобы сохранить, а в некоторых обла­стях углубить разграничение между государственной властью и пра­вами на землю. Публичная власть способна воздействовать на поведе­ние людей вне и помимо каких бы то ни было их связей с вещами. Поэтому в составе государственной власти нужно выделять особую об­ласть полномочий, специально предназначенных для воздействия на поведение лиц, непосредственно связанных с вещами, в том числе зе­мельными участками, с целью изменения этой связи. Данные полно­мочия нацелены на вещи лишь в конечном счете, поскольку непосред­ственным их объектом выступает поведение лиц, чье право обычно охватывает земельный участок целиком, не оставляя места для непо­средственного господства государства над ним. Такое публичное воз­действие можно назвать вещным верховенством (imperium eminens).[12] Вещное верховенство как часть государственной власти совмещается с верховенством территориальным лишь частично. Последнее существует лишь в пределах территории данного государства. Вещное же вер­ховенство, как и государственная власть, экстерриториально, 13 посколь­ку распространяется на граждан определенного государства, находя­щихся за рубежом, а также на тех лиц, которые осуществляют эксплуа­тацию закрепленных за данным государством нормами международ­ного права вещей, находящихся за пределами государственной терри­тории, например, рыбных запасов исключительной экономической зоны.14

Но и в пределах государственной территории нужно разграничи­вать не только территориальное верховенство и права на землю, но также эти последние и imperium eminens. Указанное разграничение осложняется тем, что ведущую роль среди прав на землю занимает пока право государственной собственности, а оно несколько отличается от общего понятия права собственности и осуществляется зачастую теми же организациями, которые реализуют вещное верховенство. Если не создавать конструкций, которые выходят за рамки общего понятия имущественного права на землю, в том числе и права собственности, то окажется, что во многих случаях то, что называется правом госу­дарственной собственности на землю, есть не более чем imperium eminens.15 А в соотношении с последним производное право на землю остается не более чем законодательной декларацией. Его зависимость поддерживается за счет регулярных воздействий со стороны публичной власти. Когда те отпадают, на месте зависимого права возникает неза­висимое (самостоятельное, первичное), суррогат права собственности.

Трактовка переворота в поземельных отношениях, который произо­шел после Октября, свидетельствует о том, что право государственной собственности вновь оказалось соединенным с вещным верховенством. Это можно подтвердить ссылкой на характер национализации. При создании государственного сектора формирование полноценного права государственной собственности на землю было принесено в жертву про­стой прокламации, не выходившей за рамки объективного права. Пуб­личная власть охватила колоссальную имущественную массу, но так и не смогла ее освоить. В настоящее время государственные земли со­стоят из двух частей: первая предполагает полноценное право собствен­ности государства, вторая воплощает лишь фикцию этого права. Чтобы осуществить эффективную приватизацию земли, нужно признать этот факт и в первую очередь передать в частные руки земли, которые от­носятся ко второй категории.

Применительно к земле верховенство государства, как территори­альное, так и вещное, воплощается в возникновении, изменении и пре­кращении прав на землю по основаниям публично-правового характера, в предъявлении к субъектам прав на землю разного рода публично-правовых требований, вытекающих из различного назначения земель (ст. 4 ЗК), в конкретных ограничениях прав на землю (ч. 5 ст. 54 ЗК), в том числе по соображениям обороны (ч. 2 ст. 88 ЗК) и т. п. Вообще верховенство государства, его публичная власть, проявляется всякий раз тогда, когда административный акт приводит к каким-либо изме­нениям в имущественных отношениях по поводу земли. Иными слова­ми, здесь действуют те же правила, что и при возникновении обяза­тельств из административных актов, разумеется, с учетом специфики объекта поземельных отношений. Основной массив норм Земельного ко­декса, посвященных верховенству государства, сосредоточен в главах, касающихся компетенции органов государственной власти и управления в области регулирования земельных отношений, порядка изъятия и предоставления земельных участков, принудительного прекращения прав на землю, а также охраны земель, контроля за их использова­нием, земельного кадастра и ответственности за нарушение земельного законодательства. Перечень этих глав свидетельствует о том, насколько глубоко взаимопроникновение норм публичного и частного права, ре­гулирующих земельные отношения. Но их можно и нужно разграничи­вать, ведь публично-правовые моменты носят внешний по отношению к правам на землю характер, не составляют их внутреннего содер­жания.

4. Элементы прав на землю

В состав каждого права на землю входят такие элементы, как его субъект, объект и содержание. Говоря о субъекте, мы отвечаем на во­прос о том, кто управомочен действующим законодательством воздей­ствовать на объект (земельный участок). Содержание же показывает, как осуществляется подобное воздействие или каковы права (правомо­чия) субъекта. Речь идет прежде всего об имущественных правах и обязанностях. В обобщенной форме они перечислены в ст. 52 и 53 Зе­мельного кодекса. Всякий субъект права на землю может: 1) само­стоятельно хозяйствовать на земле. Это правомочие состоит в способ­ности субъекта независимо от чьей бы то ни было воли определять формы и способы эксплуатации земельного участка; 2) использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды, одним словом, все принадлежности его земли, за исключением полезных ископаемых, не являющихся общераспространенными, и ряда других объектов, запрет использовать которые установлен действующим законодательством; 3) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения, которые, впрочем, не всегда поступают в его собственность; 4) приобретать право собственности на посевы и посад­ки сельскохозяйственных культур и насаждений; 5) в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соот­ветствии с природоохранными требованиями использования земельных участков. Это право конкретизирует полномочие, закрепленное в п. 1 ст. 52 ЗК; 6) участвовать в решении вопросов мелиорации их земель; 7) требовать компенсации вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и возмещения убытков, включая упущенную выгоду, при прекращении своего права вследствие изъятия (выкупа) земель для государственных, обществен­ных и иных нужд, а также с целью предоставления их гражданам. Таков перечень правомочий, принадлежащих любому субъекту права на земельный участок. В зависимости от того, о каком праве идет речь, этот перечень может расширяться. Наибольшего объема он достигает у собственника земли. Среди собственно имущественных обязанностей субъекта права на землю можно выделить, пожалуй, только обязан­ность не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Все остальные обязанности относятся к публичному праву. Специфика прав на землю предопределяется в основном их содержанием, от него же зависит от­несение их к одной из классификационных групп (видов прав на землю).

5. Субъекты прав на землю

Субъектами прав на землю являются физические и юридические лица, а также в исключительных случаях государство. Под физическим лицом следует понимать гражданина Российской федерации, гражда­нина иностранного государства и лицо без гражданства. Правоспособ­ность иностранных граждан в сфере земельных отношений является ограниченной: им не предоставляется национальный режим. В соответ­ствии с ч. 9 ст. 7 ЗК иностранным гражданам земельные участки в соб­ственность и пожизненное наследуемое владение не передаются. Зем­лю они могут только арендовать. Но здесь ничего не говорится о лицах без гражданства (апатридах). Предоставлен ли им национальный ре­жим? При ответе на этот вопрос нужно руководствоваться ст. 563 ГК РСФСР, где сказано, что лица без гражданства пользуются граждан­ской правоспособностью наравне с российскими гражданами и что за­коном могут быть установлены отдельные изъятия из этого правила. Если в ст. 7 ЗК ничего не говорится о лицах без гражданства, то им предоставляется национальный режим. Не меняет ситуации и то об­стоятельство, что ч. 1 ст. 13 Земельного кодекса гласит: «…на усло­виях аренды земельные участки предоставляются иностранным граж­данам и лицам без гражданства», ибо среди арендаторов названы и граждане России. Отсюда не исключено, что апатриды вправе приобре­тать на землю и иные права, кроме прав арендатора. Отсутствие в ч. 9 ст. 7 ЗК указания на лиц без гражданства является таким пробе­лом, который связан с низким юридико-техническим уровнем Земель­ного кодекса. Ведь апатрид, постоянно проживающий за границей, ни­чем не отличается от иностранного гражданина (не случайно в ГК есть ч. 2 ст. 5631), и это должно воплощаться в закреплении единого право­вого режима как для первого, так и для второго. Напротив, лицу без гражданства, имеющему постоянным местом жительства Россию, впол­не может быть предоставлен национальный режим и в сфере земель­ных отношений. Причем предоставление лицу без гражданства нацио­нального режима должно быть обусловлено его постоянным прожива­нием в России (отменительное условие). Как только домицилий апат­рида изменился, его право на землю должно автоматически превра­щаться в право аренды. Таким должен быть способ восполнения имею­щегося в Земельном кодексе пробела.

Субъектами права на землю может стать группа лиц, например, на началах общей — долевой или совместной — собственности (ст. 8— 10 ЗК).

Под юридическими лицами, которые являются субъектами прав на: землю, надлежит понимать российские (учрежденные в Российской Фе­дерации в соответствии с ее законодательством, в том числе со стопро­центным иностранным капиталом) и иностранные юридические лица. Последним также не предоставляется национальный режим: они могут получить землю не в бессрочное (постоянное) пользование, а в аренду.

Государство упоминается среди субъектов прав на землю по уста­новившейся традиции. В ст. 3 и последующих статьях ЗК речь идет о праве государственной собственности, принадлежащей Российской Федерации в целом и республикам, входящим в ее состав. Однако най­ти примеры, когда бы государство вступало в земельные имуществен­ные отношения прямо и непосредственно, а не в лице своих организа­ций, признанных юридическими лицами, нелегко. Казалось бы, таким, примером могут служить земли запаса (подпункт 7 ч. 1 ст. 4 ЗК). В силу ст. 96 ЗК землями запаса являются все земли, не предоставлен­ные в собственность, владение, пользование и аренду. Буквальное тол­кование этой дефиниции приводит к выводу о том, что земли запаса являются ничьими вещами (res nullius), ибо если они не предоставле­ны в собственность, то любому лицу, а значит, и государству. Но этот вывод некорректен. Систематическое толкование ряда других статей Земельного кодекса позволяет сделать вывод о том, что под «предо­ставлением (передачей) в собственность, владение, пользование и арен­ду» нужно понимать акт публичной власти как таковой или вместе с заключенным на его основе договором, которым устанавливается со­ответствующее право на землю. Право же государственной собствен­ности мыслится при этом как уже существующее и не требующее до­полнительного обоснования. Следовательно, предоставление земель в собственность, владение и т. д. является не простым законодательным освящением сложившегося положения, но процедурой, которая предше­ствует появлению права на землю в силу правопреемства. Земли запаса как государственная собственность находятся в ведении сельских, поселковых, городских, районных Советов народных депутатов (ч. 2 ст. 96 ЗК). Но означает ли это, что последние не приобретают права на земли запаса, имеющего имущественную природу, сохраняя за собой лишь право публичного управления? По-видимому, нет. Ведь именно они, к примеру, становятся стороной договора аренды или передачи во временное пользование земельного участка. Выходит, что государство как таковое является субъектом права собственности на землю, кото­рое со всех сторон прикрыто производными имущественными правами государственных организаций.

6. Объекты прав на землю

Объектом права на землю выступает земельный участок. В то же время в Земельном кодексе используются такие понятия, как «земли» различного назначения (ст. 4 ЗК), наделы (ст. 85—87 ЗК), угодья (ст. 34 ЗК). Поэтому с неизбежностью встает вопрос о «конструкции» объекта права на землю.

Всякая вещь служит удовлетворению потребностей ее обладателя и только в этом качестве нужна ему. С точки зрения гражданского пра­ва объект должен быть доступен для использования, иметь такие ха­рактеристики, которые рассчитаны на экономическую эксплуатацию, а не на государственное властвование. Объект права на землю должен быть выделен из природной среды (индивидуализирован) таким обра­зом, чтобы он мог быть присвоен физическим или юридическим лицом.

С разложением феодализма земельные участки как объекты права собственности стали противопоставляться территории,[13] на которой они находятся, как пространственному пределу государственной власти.[14] Территория как таковая не способна играть никакой роли в процессе производства, равно как и быть объектом прав на землю. Она пред­ставляет собой голую абстракцию, из которой вырвана живая эконо­мическая плоть. Упрощая, ее можно сравнить с графическим изображе­нием вещи, в котором нет ни грана вещества природы. Этому понятию чуждо все, что способно удовлетворять интересы людей. Даже тогда, когда государство имеет право собственности на данный земельный участок, последний не сливается с территорией. В рамках территории государство продолжает осуществлять свое верховенство.

После Октября 1917 г., когда было уничтожено право частной соб­ственности на землю, исчезли титулы, служившие основаниями для раз­дробления земли на множество участков. Они слились в единый мас­сив, попали в руки государства и оказались отождествленными с тер­риторией.[15] Это противоречило закономерностям товарно-денежных от­ношений и в конечном счете стало одной из причин глубочайшего кри­зиса в нашем сельском хозяйстве. В теории земельного права отож­дествление земли с территорией нашло воплощение в выделении такого объекта, как единый земельный фонд с последующим разделением его на подфонды (ст. 2 Основ законодательства о земле). Эти последние воплотились в Земельном кодексе в качестве земель различного целе­вого назначения (ст. 4 ЗК) — Выделение «земель» является следствием различного публично-правового режима земельных участков (интенсив­ности соответствующих ограничений). Чем важнее для общества до­биться рационального использования земель, предназначенных для определенных целей, тем сильнее эти ограничения. Последние распро­страняются на любых лиц, которые приобретают права на земельные участки данного назначения, причем независимо от содержания ука­занных прав. Иными словами, «земли» не должны отождествляться с земельными участками как объектами разных имущественных прав. Эта идея достаточно последовательно проводится в Земельном ко­дексе. Когда речь идет о правах конкретных субъектов, их объекты на­зываются земельными участками. Адресатами же административных, санитарных, природоохранных и иных правил публичного характера являются «земли».

Термин «надел» используется в Земельном кодексе в качестве од­ной из разновидностей земельных участков (служебный надел). «Уго­дья» же представляют собой определенные части в рамках как «зе­мель», так и «земельных участков», характеризующиеся каким-либо специфическим назначением (пашня, сады, виноградники; ст. 77 ЗК).

7. Классификация прав на землю

Самая широкая классификация прав на землю состоит в выделе­нии первичных (исходных, первоначальных) и производных (зависи­мых, подчиненных) прав на землю. К числу первых относится только право собственности. Ко вторым — права пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования и срочного пользо­вания (на началах аренды и временного пользования). Производные права, в свою очередь, могут быть подразделены на сугубо вещные права пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования и приближающиеся к вещным права срочного пользования, основанные на соответствующих договорах. Понятие и основные черты конкретных разновидностей прав на землю будут проанализированы в следующей статье.

Примечания

[1] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем — Ведомости… РСФСР). 1991. № 22. Ст. 768. В последующем изло­жении Земельный кодекс РСФСР в связи с переименованием Российского государст­ва будет называться просто — «Земельный кодекс» (в сокращении — «ЗК 1991 г.» или «ЗК»).

[2] Сейчас Земельный кодекс вступил в действие целиком, поскольку принят Закон РСФСР о плате за землю (Ведомости… РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424), к появлению которого было приурочено вступление в действие ст. 47—51 ЗК.

[3] Противоречия в этом смысле сродни пробелам: раз нет возможности устано­вить, какое из двух правил ЗК следует применять, нужно обратиться к гражданско­му законодательству.

[4] Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее—Ведомости… СССР). 1991. № 26. Ст. 733 (далее — Основы гражданского законодательства или Основы 1991 г.).

[5] Ведомости… РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416 (далее — российский Закон о соб­ственности).

[6] В редакции Закона от 15 декабря 1990 г.//Ведомости… РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

[7] В редакции Закона от 14 марта 1990 г.//Ведомости… СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

[8] Ведомости… СССР. 1990. № 11. Ст. 164 (далее — союзный Закон о собствен­ности).

[9] Ведомости… СССР. 1990. № 10. Ст. 129 (далее — Основы законодательства о земле).

[10] Если не считать п. 1 ст. 49 Основ гражданского законодательства, который сам по себе не может считаться подтверждением права собственности па землю, про­возглашаемого именно союзным законодательством, но лишь отсылает к законода­тельству республиканскому.

[11] Подробнее см.: Иванов А. А. Общее (народное) достояние и право госу­дарственной собственности // Правоведение. 1990. № 5.

[12] В данном случае imperium eminens употребляется как такая публично-право­вая категория, которая в результате длительного развития напрочь лишилась вещ­ного характера, хотя и обладала им в момент ее формулирования в 1765 г. Икштадтом, см.: Ш алла н д Л. Юридическая природа территориального верховенства (историко-догматическое исследование). СПб., 1903. С. 84—86.

[13] Как известно, монарх соединял в своих руках государственную власть над подданными в пределах определенной территории со всей полнотой права собствен­ности на землю. Различия между землей и территорией не проводилось. Распад феодальной земельной иерархии на совокупность аллодиальных собственников, а так­же отделение государства от личности монарха привели к тому, что земля как сум­ма участков стала противопоставляться территории.

[14] Точка зрения, в соответствии с которой объектом власти государства явля­ется его территория, должна быть отвергнута, ибо она «удваивает» объект террито­риального верховенства, включая в него и территорию и лиц (их действия), нахо­дящихся в пределах государственных границ. В действительности объектами публич­ной власти должны считаться только лица.

[15] Смешение земли как объекта права собственности с территорией как про­странственным пределом государственной власти нашло адекватное терминологиче­ское выражение: речь ведется о государственной собственности на земельную терри­торию (см.: Евтихиев И. И. Земельное право, 2-е изд. М.; Л., 1929. С. 135—136; А к с е н е н о к Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 63, 82, 96, 302; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 192 (автор главы — М. И. Козырь).

Скачать файл:


137 Конфискация. Общие вопросы

257 просмотров