Скажем приватизации "До свидания" / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Скажем приватизации "До свидания"

Вещное право, Новости 2002

21 декабря 2001 года принят Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — «Закон о приватизации»). Его принятие ознаменовало начало нового этапа приватизации, суть которого состоит в практически полном прекращении процесса разгосударствления собственности. Принятый закон содержит ряд положений, не известных ранее действовавшему законодательству о приватизации. Все они направлены на ужесточение контроля процедуры приватизации и практически исключают возможность перехода государственной собственности в частные руки вне конкурсной процедуры и по цене ниже рыночной.

Учитывая, что в настоящее время в государственной собственности остались в основном низкорентабельные или убыточные производства, можно предположить, что частные инвесторы охладеют к идее приватизации данных объектов, стоимость которой в связи с принятием нового закона возрастает в несколько раз. Каковы же основные новшества, появившиеся в законодательстве о приватизации?

Для начала отметим, что под приватизацией по-прежнему понимается возмездное отчуждение государственного и муниципального имущества в собственность юридических и физических лиц.

Указанные отношения, как и раньше, регулируются не только Законом о приватизации. В то же время круг отношений приватизации, регулируемых иными нормативными актами, значительно сужен. На практике это означает распространение сложной процедуры приватизации, закрепленной в новом законе, на более широкий, нежели ранее, круг общественных отношений.

Так, новый Закон о приватизации, в отличие от старого, распространяет свое действие на отношения приватизации:

  1. земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
  2. имущества, находящего в общей собственности государства (или муниципального образования) с физическими или юридическими лицами;
  3. объектов социального и культурного назначения, а также объектов историко-культурного наследия и природных объектов;
  4. при передаче государственного или муниципального имущества некоммерческим организациям, за исключением двух случаев:

а) передачи указанного имущества безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в культовых целях;

б) передачи указанного имущества некоммерческим организациям, созданным при преобразовании государственных и муниципальных учреждений.

Приватизация объектов федеральной собственности согласно Закону о приватизации осуществляется на основании ежегодных прогнозных планов приватизации, утверждаемых Правительством Р Ф. Исключение сделано для акций ОАО «Газпром» и ОАО «ЕЭС России», порядок планирования приватизации которых должен регулироваться специальными федеральными законами. Федеральным законом предполагается также установить порядок планирования приватизации федеральных государственных унитарных предприятий в сфере железнодорожного транспорта.

Порядок планирования приватизации имущества субъектов Федерации и муниципальных образований определяется соответственно органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

По сравнению с предыдущим законом о приватизации более подробно описана процедура определения состава имущества, подлежащего приватизации. Перечень указанного имущества подлежит включению в передаточный акт, составляемый на основе акта инвентаризации унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках и о правах унитарного предприятия в отношении них. В передаточном акте должен содержаться расчет балансовой стоимости подлежащих приватизации активов, а в случае создания акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия — сведения о размере уставного капитала, количестве и номинальной стоимости акций. Закон о приватизации не устанавливает порядка определения размера уставного капитала. Однако очевидно, что по смыслу ст. 11 Закона о приватизации он должен соответствовать балансовой стоимости активов преобразуемого предприятия.

Ст. 12 Закона о приватизации вводит такие понятия, как «нормативная цена» и «начальная цена». Под нормативной ценой понимается минимальная цена, по которой возможна приватизация имущества. Порядок ее определения должен быть разработан Правительством Р Ф. Под начальной ценой понимается цена, устанавливаемая при проведении аукционов, конкурсов, торгов, на которых осуществляется отчуждение государственного или муниципального имущества. Она определяется по правилам, установленным Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», и согласно ст. 7 данного закона должна соответствовать рыночной цене подлежащего приватизации имущества.

Закон о приватизации внес существенные изменения в перечень способов приватизации. Указанный перечень в целом расширен. Однако при этом из него исключены способы, которые ранее в подавляющем большинстве случаев как раз и применялись. Прежде всего, речь идет о таких способах, как:

а) продажа акций созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ их работникам;

б) выкуп арендованного государственного или муниципального имущества.

Данные способы предоставляли возможность на льготных условиях (т.е. по довольно низкой цене) приобретать государственное и муниципальное имущество. Таким образом, с принятием нового Закона о приватизации процесс «дешевой» или, точнее «относительно дешевой» раздачи государственного и муниципального имущества полностью закончился.

В то же время Закон о приватизации допустил ряд новых способов приватизации. Серди них:

а) продажа акций открытого акционерного общества через организатора торговли на рынке ценных бумаг (фактически, на фондовой бирже);

б) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

в) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

г) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Рассмотрим вкратце каждый из них.

Продажа акций через организатора торговли на рынке ценных бумаг в целом напоминает отчуждение акций по результатам конкурса или аукциона. По сути, в данном случае используется просто иная форма торговли. Так же, как на конкурсе или аукционе, продажа акций не может осуществляться по цене ниже рыночной.

Продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения возможна только в случае, если аукцион по продаже указанного имущества признан несостоявшимся. Данный способ предполагает постепенное снижение цены имущества, но не более чем на 50 процентов по сравнению с начальной. Приобретателем указанного имущества становится лицо, которое первым подаст соответствующую заявку.

Продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены осуществляется, если продажа посредством публичного предложения не состоялась. В этом случае не определяется минимальная цена, по которой может быть продано имущество. Приобретателем государственного или муниципального имущества становится тот, кто предложит наибольшую цену.

Продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления на первом этапе предполагает заключение на основании результатов конкурса договора доверительного управления с потенциальным покупателем. Закон о приватизации не содержит указания о минимальной (нормативной) цене отчуждаемого в этом случае имущества. Очевидно, она может быть любой и определяется продавцом имущества.

Все четыре описанных способа в известной мере рассматриваются законодателем в качестве льготных. Согласно ст. 13 Закона о приватизации приватизация государственного и муниципального имущества по общему правилу осуществляется по результатам конкурса или аукциона. Лишь в случае признания конкурса или аукциона несостоявшимися возможна приватизация данного имущества иными указанными в законе способами.

В заключение обзора способов приватизации обратим внимание еще на одну новеллу. Закон о приватизации, как и ранее действовавший закон, допускает приобретение государственного и муниципального имущества только теми юридическими лицами, доля государства или муниципального образования в которых не превышает 25 процентов. Однако при этом он закрепил важное исключение. Обсуждаемое правило не распространяется на случаи внесения государством или муниципальным образованием вклада в уставный капитал юридического лица. Действительно, ранее складывалась парадоксальная ситуация, когда публично-правовое образование не имело возможности увеличить уставный капитал принадлежащего ему (в том числе на 100 процентов) юридического лица путем внесения вклада в его уставный капитал. Ведь в этом случае публично-правовое образование выступало в качестве продавца имущества, а юридическое лицо с более чем 25% участием государства или муниципального образования — в качестве покупателя. Ныне данное препятствие устранено.

Закон о приватизации не только прекратил действие «дешевых» способов приватизации, но и внес существенные ограничения по приватизации отдельных видов государственного и муниципального имущества.

В частности, ст. 30 Закона о приватизации запрещает приватизацию в составе имущественного комплекса унитарного предприятия:

  • объектов здравоохранения, образования, культуры, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения;
  • объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения;
  • жилищного фонда и объектов его инфраструктуры;
  • детских оздоровительных комплексов (дач, лагерей);
  • объектов, обеспечивающих нужды органов социальной защиты населения, в том числе детских домов, домов ребенка, домов для престарелых, интернатов, госпиталей и санаториев для инвалидов, детей и престарелых.

Остаются, правда, открытыми два вопроса. Во-первых, распространяется ли данное ограничение на соответствующие профилирующие предприятия? Во-вторых, означает ли данное правило полный запрет на приватизацию указанных объектов?

Анализ Закона о приватизации по горячим следам позволяет ответить на первый вопрос утвердительно, а на второй — отрицательно. Представляется, что Закон о приватизации запрещает отчуждение указанных объектов только в составе имущественного комплекса унитарного предприятия. В то же время не исключена возможность последующей приватизации данного имущества, например, путем его внесения в качестве вклада в уставный капитал какого-либо юридического лица.

Другой момент, на который следует обратить внимание, — изменение порядка приватизации земельных участков. В этом смысле Закон о приватизации находится в соответствии с положениями федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Согласно п. 7 ст. 3 указанного закона приватизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков не допускается. Аналогичное правило содержится в ст. 28 Закона о приватизации. Таким образом, утратил силу порядок выкупа арендуемых земельных участков, закрепленный п. 4.5 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года. Согласно действовавшим ранее нормам приобретение в собственность земельных участков под приватизируемыми предприятиями допускалось лишь после продажи государством (или муниципальным образованием) 75 процентов акций (долей) в собственность юридических и физических лиц. В настоящее время переход земельных участков в частную собственность происходит одновременно с преобразованием унитарного предприятия в акционерное общество.

Достижением Закона о приватизации, с точки зрения унификации акционерного законодательства, является появление специального раздела, посвященного особенностям правового положения открытого акционерного общества, созданного в процессе приватизации. Следует предположить, что с принятием указанных норм утратило сило Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа Составной частью данного положения являлся Типовой устав акционерного общества открытого типа, созданного в процессе приватизации. Указанный документ значительно выбивался из числа прочих источников акционерного законодательства и не соответствовал современному этапу его развития.

Отметим, что применительно к акционерным обществам, созданным в процессе приватизации, сохранилась конструкция «золотой акции», известная предыдущему закону. Как и ранее, данное специальное право действует не в течение определенного срока, а до момента отказа от него государства или муниципального образования.

Таковы основные новеллы приватизационного законодательства, многим из которых еще лишь предстоит быть опробованными на практике.