Правовые вопросы размещения промышленных зон в черте города / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Правовые вопросы размещения промышленных зон в черте города

Публичное земельное право, Новости 2003

Вопросы промышленного развития не могут остаться без правового регулирования в силу их важности для государства. Поэтому данным вопросам уделено большое внимание в законодательстве как Российской Федерации, так и ее субъектов, к числу которых относится Санкт-Петербург. Для Санкт-Петербурга вопросы правового регулирования промышленного развития приобретают особую актуальность по двум причинам…

Во-первых, вся территория Санкт-Петербурга является городской, т. е. относится с точки зрения земельного законодательства к землям поселений, для которых установлен специальный правовой режим. На этих землях, наряду с размещением промышленных объектов, компактно проживает население, интересы которого подлежат приоритетной защите, что находит выражение в ограничениях, закрепляемых градостроительным законодательством. Для того чтобы составить представление о тенденциях в правовом регулировании промышленного развития, нужно изучить современное земельное и градостроительное законодательство.

Во-вторых, Санкт-Петербург внутри России традиционно представляет собой город с развитым промышленным производством, наиболее приспособленным для адаптации к реалиям рыночной экономики. Все его условия — территориальное положение (близость к Евросоюзу), рабочая сила (высокая квалификация), наличие действующих производств (пусть и не вполне современных) — позволяют надеяться, что при возникновении у западных инвесторов желания инвестировать в России, эти инвестиции начнутся с Санкт-Петербурга. Поэтому проектируемые промышленные зоны в Санкт-Петербурге должны изначально формироваться под стандарты иностранных инвесторов, не приспособленных к бюрократическим «условиям» России.

Вопросы правового регулирования промышленного развития должны решаться с учетом названных двух причин, механизм действия которых будет последовательно проанализирован ниже.

1. Начнем с анализа земельного и градостроительного законодательства. И земельное, и градостроительное законодательство с точки зрения Конституции Р Ф относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в отличие от законодательства гражданского, являющегося чисто федеральным. Это означает, что Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации может принимать акты земельного и градостроительного законодательства в части, не противоречащей федеральным актам тех же отраслей законодательства. Однако Санкт-Петербург не может принимать акты гражданского законодательства, во всяком случае, если его на то специально не уполномочит Российская Федерация.

В отношении градостроительного законодательства эта коллизия решается достаточно просто: поскольку оно содержит, в основном, нормы публичного (административного) права, конфликт конституционных предметов ведения не возникает. Гораздо сложнее обстоит дело с земельным законодательством, которое содержит весьма значительное число норм, рассчитанных на имущественные отношения, построенные на началах равенства (отношения собственности на землю, купля-продажа и аренда земельных участков и т. п.). К подобным отношениям напрямую применяется гражданское законодательство, а значит, они, вроде бы, актами субъектов Российской Федерации регулироваться не должны.

Можно, конечно, занять максималистскую позицию, заявив, что раз речь идет о земле, все отношения по поводу нее могут регулироваться не только федеральным законодательством, но и законодательством Санкт-Петербурга. Однако, исходя из современных тенденций «федерализации» правового регулирования, лучше избрать более осторожный подход. А именно, считать, что регулирование тех земельных отношений, которые основаны на началах равенства и автономии воли участников, должно быть федеральным (это следует из ст. 9 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) и в особенности из п. 7 упомянутой статьи).

На долю субъектов Российской Федерации в данном случае останется немало вопросов, а именно, административное регулирование в сфере земельных отношений (в той мере, в какой это предусмотрено земельным законодательством, в частности ст. 10 ЗК РФ, а также конкретно для Москвы и Санкт-Петербурга, ст. 11 того же кодекса). И, самое главное, управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности названных субъектов РФ, в том числе предоставление подобных участков для размещения промышленных объектов в пределах промышленных зон, что и должно стать предметом настоящего исследования.

В настоящее время земельное законодательство исходит из приоритета охраны земли по отношению к ее использованию в качестве объекта недвижимости, а также из приоритета охраны жизни и здоровья человека (ст. 1 ЗК РФ). В отношении промышленных объектов сказанное означает, что земельные участки должны использоваться в промышленных целях лишь таким способом, чтобы это не влекло порчи земель или причинения вреда здоровью людей.

Для промышленного использования предназначена, в основном, такая категория земель как «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения» (далее — земли промышленности). Для компактного проживания людей и иных целей используется такая категория земель как «земли поселений» (далее — земли городов). Целевое назначение земель соответствующей категории должно соблюдаться при их использовании (ст. 7 ЗК РФ).

Внутри земель городов могут быть земли, предназначенные для нужд промышленности. Однако подобное их использование не превращает их в земли промышленности как особой категории: они остаются землями городов. Дело в том, что землями промышленности признаются только такие участки, которые находятся за пределами земель городов. В Санкт-Петербурге нет земель промышленности, а есть только земли города. Поэтому в дальнейшем первая категория земель изучаться не будет.

В рамках любой категорий земель разрешенное использование осуществляется в соответствии с зонированием территорий, «общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов». Зонирование земель городов осуществляется в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее — ГСК РФ). Другие специальные законы — это законы, касающиеся особых объектов недвижимости — водных объектов, недр, лесов, особо охраняемых природных территорий и т. д.

Что касается соотношения между собой ЗК РФ и ГСК РФ, то здесь нужно руководствоваться общими принципами действия законов во времени. Поскольку З К РФ был принят позднее, ГСК РФ не должен ему противоречить, а может лишь дополнять и развивать нормы первого кодекса. Однако с учетом того, что ГСК РФ определяет особенности использования одной категории земель — земель городов, его нормы могут рассматриваться как специальные по отношению к правилам ЗК РФ. Поэтому если ГСК РФ будет обновлен, то нормы ЗК РФ утратят приоритет.

ЗК РФ в отношении земель городов устанавливает следующие правила. Эти земли предназначены для застройки и развития городов и отделены городской чертой от земель других категорий (п. 1 ст. 83 ЗК РФ). Порядок использования земель городов определяется в соответствии с зонированием их территорий. Территория города в пределах его административных границ делится на территориальные зоны. Правила землепользования и застройки Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ, а не правовыми актами органов местного самоуправления (п. 2 ст. 83 ЗК РФ).

В состав земель городов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: … 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур… (п. 1 ст. 85 ЗК РФ) Именно в рамках этих двух названных зон должны находиться промышленные объекты, а земельные участки могут использоваться в промышленных целях. Ведь как бы ни понимать транспорт, он все равно тяготеет к промышленности.

При определении состава территориальных зон следует руководствоваться Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30−1.99), одобренными Научно-техническим советом Госстроя России 10 июня 1999 г.

Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам (п. 7 ст. 85 ЗК РФ). Общие нормы предоставления таких участков, по общему правилу, не устанавливаются, а определяются на основании проектной документации. Благоустройство промышленных зон осуществляется за счет собственников расположенных на их территории объектов недвижимости.

Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам (п. 8 ст. 85 ЗК РФ).

Тем не менее, обособление в ЗК РФ названных выше двух зон означает, что самостоятельные объекты транспортной инфраструктуры не могут существовать в рамках производственных зон, а должны быть выделены в отдельную зону. При этом элементы транспортной инфраструктуры (например, пристани, подъездные пути и т. д.) могут входить в состав промышленных объектов — и такое положение вещей не должно рассматриваться как нарушение режима соответствующей зоны. Иначе следует решать вопрос при создании самостоятельных объектов транспортной инфраструктуры, обособленно закрепленных за тем или иным лицом.

В рамках каждой из зон внутри земель городов могут находиться только целые земельные участки, а не их части. Размещение одного земельного участка в составе двух разных зон запрещено п. 2 ст. 85 ЗК РФ. Значит, ранее предоставленный конкретному лицу земельный участок можно включить в состав только одной зоны, ведь разделение участка на части без согласия его обладателя не допускается. Что же касается земельного участка, никому не предоставленного, то, перед его предоставлением в различных целях (соответствующих разным зонам), он должен быть разделен на части (с оформлением границ) и включен в разные территориальные зоны.

Предполагается, что все участки, включенные в состав зоны, имеют оформленные в установленном порядке границы. При отсутствии подобных границ действие зональных ограничений может быть поставлено под сомнение, ведь останется неясным, на какие участки они распространяются. Это особенно актуально для «старых» производственных зон, где расположены неприватизированные предприятия, не желающие оформлять границы предоставленных им земельных участков. Впрочем, согласование внешних границ территории той или иной зоны, скорее всего, будет достаточным.

Для каждой территориальной зоны должен быть установлен свой, причем единственный, градостроительный регламент, который определяет правила землепользования и застройки земель данной зоны. В ЗК РФ сказано, что регламент должен устанавливаться индивидуально, с учетом особенностей расположения и развития зоны, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков.

Сказанное означает, что внутри территориальных зон с определенным режимом использования не может быть «субзон» со своим, специфическим режимом. Режим для всей зоны должен быть одинаковым. Если есть необходимость подчеркнуть специфику какой-нибудь «субзоны», то нужно оформить ее как самостоятельную зону, ведь для каждой из них существует индивидуальный регламент. Однако называть ее следует «зоной», причем относить к одной из разновидностей зон, предусмотренных п. 1 ст. 85 ЗК РФ, не придумывая нового названия.

Сделанный вывод не означает, что вовсе отсутствуют особенности использования тех или иных объектов недвижимости внутри конкретной зоны. Такие особенности могут быть предусмотрены специальными законами и направлены на защиту как публичных, так и частных интересов (санитарные, водоохранные зоны, зоны охраны памятников и т. п.). Главное, чтобы особенности были предусмотрены законами, а не теми органами, которые утверждают регламенты зоны. Примерный перечень подобных ограничений приведен в п. 3 ст. 37 ГСК РФ.

В ЗК РФ закреплено требование о сочетаемости различных видов использования земельных участков, но что такое сочетаемость, не конкретизировано. В частности, неясно, какие виды использования могут сочетаться, а какие — нет. Нет ответа на вопрос, могут ли располагаться рядом друг с другом, скажем, жилая и производственная зоны. В основном вопрос сочетаемости с производственными зонами касается жилых и рекреационных зон, а также зон особо охраняемых территорий и зон сельскохозяйственного использования. С остальными зонами производственные зоны вполне могут сочетаться. Однако четких и однозначных запретов на сей счет ЗК РФ не содержит. Некоторые ограничения по совмещению есть, впрочем, в ГСК РФ (см. ниже о санитарно-защитных зонах вокруг некоторых промышленных объектов).

Градостроительный регламент определяет правовой режим всех земельных участков, расположенных внутри соответствующей зоны. Он обязателен для исполнения всеми обладателями прав на земельные участки внутри зоны и подлежит учету в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений, а также при их реконструкции и расширении. Нарушение утвержденного в установленном порядке регламента при застройке участка, реконструкции и расширении объектов недвижимости на нем означает нарушение градостроительных норм и правил, что при определенных обстоятельствах может повлечь за собой признание постройки самовольной по правилам ст. 222 Гражданского кодекса РФ.

Лицо, которому предоставлен земельный участок в зоне с предварительно утвержденным регламентом, должно застраивать и эксплуатировать данный участок в соответствии с регламентом. Нарушение регламента означает нарушение целевого использования земельного участка и может повлечь принудительное прекращение права на него с изъятием участка согласно п. 1 ст. 54 ЗК РФ, за исключением, однако, прекращения права собственности. Право собственности на земельный участок может быть прекращено в данном случае, только если собственник совершает уголовное преступление (ст. 50 ЗК РФ).

Для применения санкций к обладателю права на земельный участок необходимо, чтобы в решении о предоставлении участка или соответствующем договоре (обобщенно — в правоустанавливающем документе) было указано разрешенное использование или, во всяком случае, дана ссылка на официально опубликованный регламент. Если регламент не опубликован, он должен быть приложен к договору (решению о предоставлении участка), что владелец должен письменно подтвердить. В противном случае ограничение права на землю не будет считаться должным образом установленным.

В п. 6 ст. 56 ГСК РФ перечень данных, подлежащих включению в документ, удостоверяющий право на земельный участок, расширен. По меньшей мере, в таком документе должен быть указан код территориальной зоны и ее функциональное назначение.

Сложнее ситуация, если земельный участок был предоставлен ранее утверждения градостроительного регламента, изменившего разрешенное использование. Публичное ограничение, введенное позднее, по общему правилу, не должно стеснять обладателя права на земельный участок. Подобный участок может использоваться без установления срока приведения его использования в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, когда такое использование «опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры» (п. 4 ст. 85 ЗК РФ).

Лишь в последнем случае использование земельного участка может быть запрещено до приведения в соответствие с регламентом или может быть установлен срок такого приведения при временном разрешении использования. Установить названные запрет или срок может компетентный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга, наделенный соответствующими полномочиями (поскольку в нашем субъекте Федерации органы местного самоуправления лишены этих полномочий).

Доказывать опасность неразрешенного использования земельных участков должны те же государственные органы, которые принимают решение о запрете использования или устанавливают его срок. Их решения могут быть обжалованы в суд. И при любых обстоятельствах лицо может быть лишено права на землю только по решению суда. Собственник же земельного участка своим неразрешенным использованием должен совершать уголовное преступление — лишь при наличии такого нарушения его могут лишить права на земельный участок посредством его конфискации.

Перечисленные выше правила нужно учитывать при изменении зонального деления территории Санкт-Петербурга и выводе из центра города промышленных предприятий. Во всяком случае, подобный вывод нельзя осуществить простым росчерком пера, изменив градостроительный регламент. Изменения в регламенте будут обязательны для владельцев земельных участков лишь в случае, когда они используют участки с опасностью для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В остальных случаях лишить их возможности пользоваться участком «по-старому» нельзя.

Особенно защищены права собственников земельных участков. А с учетом того, что собственники приватизированных объектов недвижимости могут легко выкупить земельные участки, на которых эти объекты находятся (п. 1 ст. 36 ЗК РФ), принудительное перемещение на окраины города большинства промышленных предприятий нереально. С ними Санкт-Петербургу придется договариваться на взаимовыгодной основе.

Дополнительные правила в отношении производственных зон установлены Градостроительным кодексом РФ. Если вокруг промышленного, коммунального или складского объекта установлена санитарно-защитная зона, то права обладателей соседних участков (даже в пределах одной производственной зоны) ограничиваются (см. ч. 3 ст. 43 ГСК РФ). В рамках санитарно-защитной зоны не допускается размещение жилых домов, дошкольных образовательных и общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха, физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, садоводческих, огороднических и дачных объединений, а также производство сельскохозяйственной продукции.

2. Зонирование территории городов представляет собой установление публично-правовых ограничений прав частных лиц на земельные участки, при помощи которого определяются пределы их целевого использования. Эти ограничения распространяются на всех обладателей прав на земельные участки, расположенные в соответствующей зоне. Вместе с тем, промышленные объекты недвижимости располагаются на конкретных земельных участках. Следовательно, для развития промышленного производства в Санкт-Петербурге серьезное значение имеет не только зонирование, но и предоставление земельных участков для промышленной застройки.

Предоставление участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, для застройки осуществляется в рамках федерального земельного законодательства, но по правилам, которые данный субъект Федерации вырабатывает самостоятельно. Иначе и быть не может, ведь каждый собственник вправе, в рамках закона, определять порядок владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Другой вопрос, как определить, в чьей собственности — Российской Федерации или Санкт-Петербурга — находится тот или иной участок. Впрочем, решение этого вопроса выходит за рамки настоящего исследования.

Согласно п. 1 ст. 28 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также на праве постоянного (бессрочного) пользования или срочного возмездного пользования. В дальнейшем будут рассматриваться только два первых основания предоставления. Передача участка на праве постоянного (бессрочного) пользования возможна только государственным (муниципальным) учреждениям и федеральным казенным предприятиям. Конечно, такая передача может преследовать производственные цели, но не требует большого внимания, поскольку осуществляется в рамках публичного сектора, см. п. 3 ст. 28 ЗК РФ. Временное же пользование земельным участком для производственных нужд вряд ли возможно.

Итак, остается передача в собственность и в аренду. В первом случае имеет место приватизация, поскольку передача в собственность, по общему правилу, осуществляется за плату. Поэтому возникает пересечение между земельным законодательством и законодательством о приватизации. Ограничения, закрепленные в приватизационном законодательстве, должны применяться и к земельному законодательству.

При передаче земельного участка и в собственность, и в аренду на нем возводится промышленный объект недвижимости, т. е. к возникающим отношениям также подлежит применению законодательство об инвестиционной деятельности. Исследование приватизационного и инвестиционного законодательства не входит в задачу настоящей работы. Положения соответствующих отраслей законодательства будут использованы лишь в качестве примеров.

ЗК РФ устанавливает право российских граждан и юридических лиц требовать предоставления им участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, для строительства. Причем отказ в предоставлении допускается лишь в случаях, прямо предусмотренных законом (см. п. 4 ст. 28 ЗК РФ). Такие случаи немногочисленны и редко имеют отношение к промышленному строительству. В состав производственных зон земельные участки, в предоставлении которых можно отказать, практически не попадают. Отказ в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжалован в суд, который должен удовлетворить иск при наличии в соответствующей производственной зоне свободного земельного участка.

Подробный анализ порядка предоставления земельных участков для строительства из государственных земель не входит в задачу настоящей работы. Ниже будут отмечены лишь некоторые особенности, которые способны повлиять на существующую в Санкт-Петербурге процедуру предоставления участков для строительства в производственных зонах.

Предоставление земельных участков для строительства осуществляется с проведением работ по их формированию в две или в одну стадию, т. е. с предварительным согласованием мест размещения объектов и без предварительного согласования (п. 1 ст. 30 ЗК).

Предоставление участков в собственность без предварительного согласования возможно исключительно на торгах (конкурсах, аукционах), которые производятся в соответствии со ст. 38 ЗК РФ. Рассуждая логически, можно прийти к выводу, что предоставление земельных участков в собственность с предварительным согласованием места размещения объектов возможно и без торгов. Однако подобному выводу препятствует п. 11 ст. 30 ЗК РФ, согласно которому предварительное согласование не проводится при размещении объекта в городе в соответствии с зонированием территории.

Следовательно, если речь идет об участке в производственной зоне, то в Санкт-Петербурге он может представляться исключительно на торгах. Передача земельного участка целевым назначением, как это предусмотрено Законом Санкт-Петербурга «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга», теперь производиться не должна, какими бы уважительными причинами это не объяснялось.

Предоставление земельных участков для строительства в аренду может производиться без торгов. В этом случае предварительное согласование места размещения также не проводится. Однако о предоставлении земельного участка в аренду заблаговременно должно быть опубликовано сообщение, причем наличие двух заявок на один и тот же участок требует проведения торгов по продаже права на заключение договора аренды. Иными словами, наличие конкуренции между потенциальными застройщиками во всех случаях требует проведения торгов.

Столь широкое применение торгов при предоставлении застройщикам земельных участков для размещения промышленных объектов требует обратить более пристальное внимание и на процедуру проведения самих торгов (ст. 38 ГК). В частности, следует оценить, насколько соответствует процедура работы инвестиционно-тендерной комиссии правилам торгов, установленным ЗК РФ. Большие сомнения вызывает статус названной комиссии как совещательного органа, поскольку проведение конкурса (аукциона) само по себе, и без утверждения его решения вышестоящим органом (в нашем случае — Губернатором Санкт-Петербурга), порождает гражданские права и обязанности победителя.

Исходя из порядка предоставления участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, проведение работ по формированию земельного участка (по подготовке проекта границ, определению разрешенного использования, технических условий подключения к сетям…), а также кадастровый учет производятся до предоставления участка и, значит, за счет соответствующих государственных органов (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Правовых оснований переложить соответствующие расходы на будущего застройщика, вроде бы, нет. Считается, что Санкт-Петербург возместит свои расходы за счет покупной цены участка (при предоставлении в собственность) или арендной платы.

Это требует переосмысления деятельности агентств реконструкции и развития территорий, созданных в свое время на основании распоряжения мэра Санкт-Петербурга от 30.05.1995 г. № 561-р «О правах и полномочиях агентств реконструкции и развития территорий», равно как и агентств по развитию территорий, созданных на основании Закона Санкт-Петербурга «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга» и распоряжения губернатора Санкт-Петербурга от 1 февраля 2001 г. № 117-р «О деятельности агентств по развитию территорий».

Вряд ли подобные агентства имеют сейчас какие-либо права по самостоятельному проведению торгов по продаже земельных участков или права их аренды. Их расходы по формированию земельных участков, скорее всего, застройщик напрямую возмещать не должен. Если подобные расходы имели место, то возмещать их придется Санкт-Петербургу за счет средств, предусмотренных на эти цели в бюджете, что существенно меняет всю систему подготовки территорий к инвестированию.

Вообще передача территорий агентствам, по сути, предполагает известное закрепление земельных участков за определенными лицами или, во всяком случае, какое-то ограничение их оборотоспособности. Чтобы приобрести права на такие участки, нужно сначала договориться с агентством, которое, однако, полноценных прав на землю не имеет. По смыслу ЗК РФ участки, развитием которых занимается агентство, свободны — и всякий может требовать их предоставления на условиях, установленных земельным законодательством.

Наконец, нельзя не учитывать и правила, закрепленные в п. 5 и, в особенности, в п. 9 ст. 22 ЗК РФ. При предоставлении участка, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, в аренду на срок свыше 5 лет город фактически лишается возможности изъять участок при неосуществлении строительства. Застройщик с легкостью передаст права по договору аренды другому лицу без согласия собственника. Иными словами, исчезает действенный механизм контроля за застройщиками, который существовал ранее.

Те изменения, которые произошли в ЗК РФ в части предоставления земельных участков под строительство в промышленных зонах, заставляют обдумывать возможные пути изменения существующих в Санкт-Петербурге процедур. В этом смысле может быть интересной модель предоставления земельных участков под строительство «в одно окно», которая бы позволила сохранить тот положительный опыт, которые имелся в части подготовки объектов недвижимости к инвестированию.

Подобная модель также была бы весьма удобна и интересна иностранным инвесторам, для которых основными проблемами при строительстве производственных объектов выступают бюрократические процедуры. Подготовка земельного участка к инвестированию могла бы включать не только его формирование, но и инженерную подготовку, согласование с различными городскими службами и т. п. Именно эта составляющая в деятельности агентств по развитию территорий подлежит сохранению и развитию.

Только нужно учесть необходимость проведения торгов в отношении предоставления земельных участков частным лицам, с одной стороны, и невозможность, в подавляющем большинстве случаев, возместить расходы на подготовку земельного участка к продаже иначе как из бюджета, с другой стороны.