Закон "Об охране окружающей среды" по-прежнему остался декларативным / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Закон "Об охране окружающей среды" по-прежнему остался декларативным

Административное право, Новости 2002

10 января 2002 г. был принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Такого рода закон появился не впервые. Он лишь заменил собой закон с аналогичным названием, действовавший до этого в течение десяти лет. Принятие нового закона, регулирующего отношения в сфере охраны окружающей среды, бесспорно, значимое событие для отечественных юристов. По сути, он является стержнем, вокруг которого формируется комплекс нормативных актов, образующий не так давно появившуюся отрасль российского законодательства — экологическое законодательство или, как его иногда именуют, законодательство об охране окружающей среды. Однако внимательный анализ Закона позволяет сделать вывод о том, что он по-прежнему остался декларативным.

Можно задаться вопросом, какое отношение Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды или просто Закон) имеет к частному праву. Действительно, по большей части указанный нормативный акт состоит из публично-правовых норм.

Однако не стоит забывать, что окружающая среда выполняет не только функцию обеспечения жизнедеятельности человека. Очевидно, что она представляет для человека не только биологическую, но и экономическую ценность. В настоящее время, когда природные ресурсы оказались в той или иной мере втянутыми в гражданский оборот, данный факт уже не вызывает сомнения. В этой связи взаимосвязь публично-правовых ограничений, влияющих на гражданский оборот природных ресурсов, с частноправовыми началами очевидна.

Не стал отмежевываться от данного обстоятельства и законодатель, сформулировавший частноправовое определение понятия «природный ресурс». В ст. 1 анализируемого Закона природный ресурс определен, как компонент природной среды, имеющий потребительскую ценность, который используется или может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источника энергии, продукта производства, предмета потребления. Таким образом, природный ресурс имеет потребительную стоимость и «участвует» в экономическом (имущественном) обороте. В этой связи природный ресурс, бесспорно, может быть отнесен к числу объектов гражданских прав, перечисленных в ст. 128 ГК. В предложенной законодателем в указанной статье классификации он относится к категории вещей.

Помимо природных ресурсов Закон об охране окружающей природной среды выделяет понятие «компоненты природной среды». Их перечень определен в ст. 4 Закона об охране окружающей среды и включает в себя:

а) земли, недра, почвы;

б) поверхностные и подземные воды;

в) леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

г) атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Очевидно, что далеко не все компоненты природной среды могут рассматриваться в качестве природных ресурсов. В частности, озоновый слой атмосферы, атмосферный воздух в силу общедоступности не являются предметами экономического оборота. Никаких гражданско-правовых отношений по поводу указанных объектов не возникает. Следовательно, они не относятся к числу объектов гражданских прав.

Таким образом, термин «компонент природной среды» шире понятия «природный ресурс» и имеет, прежде всего, публично-правовую окраску. Закон об охране окружающей среды устанавливает публично-правовые ограничения воздействия на компоненты природной среды, как относимые, так и не относимые к природным ресурсам. В этом проявляется общий характер предписаний, содержащихся в Законе об охране окружающей среды. В то же время специальные публично-правовые ограничения использования именно природных ресурсов содержатся в природноресурсных законах.

Все публично-правовые ограничения, указанные в Законе об охране окружающей среды, могут быть подразделены на прямые и косвенные. К прямым относятся запреты, нарушение которых влечет применение мер ответственности. В частности, п. 2 ст. 34 Закона устанавливает, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

В свою очередь, косвенным запретом является установление платного характера негативного воздействия на окружающую среду (ст. 16 Закона об охране окружающей природной среды). При этом сама деятельность, влекущая негативное воздействие на окружающую среду в установленных нормативами пределах, не рассматривается в качестве неправомерной. Закон об охране окружающей среды закрепляет несколько разновидностей нормативов, превышение которых не допускается. Среди них: нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Установление соответствия хозяйственной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, существующим нормативам производится не только в ходе, но также и до осуществления такого рода деятельности. Ст. 32 Закона об охране окружающей среды закрепляет правило о том, что оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность. Основной формой проведения оценки воздействия на окружающую среду является экологическая экспертиза.

Важные положения для субъектов предпринимательской деятельности содержатся в главе VII Закона об охране окружающей среды. В указанном разделе закона сформулированы требования, которые должны выполняться при осуществлении отдельных видов деятельности. Многие из указанных положений отсутствовали в ранее действовавшем законе. Их появление следует оценить положительно. Недостатком предшествовавшего закона, бесспорно, являлся его в значительной мере декларативный характер. По большему счету, он не закреплял каких-либо понятных механизмов, направленных на охрану окружающей среды. В этом плане новый Закон об охране окружающей среды обладает несомненными преимуществами. Он содержит большое число конкретных правил (прежде всего, в главе VII), при помощи которых худо-бедно можно осуществлять правовое регулирование в сфере охраны окружающей среды.

В этой связи коснемся вкратце положений главы VII Закона об охране окружающей среды, являющейся в этом плане наиболее содержательной. Какие же основные требования выдвигает к субъектам хозяйственной деятельности законодатель?

Размещение зданий, строений, сооружений и иных объектов, способное оказать негативное воздействие на окружающую среду, должно сопровождаться мероприятиями по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. В этой связи выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды. При этом запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды.

При строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов указанные работы должны проводиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и при условии соблюдения санитарных и строительных норм и правил. Другое требование состоит в предварительном утверждении проекта и в отводе земельного участка в натуре. До выполнения указанных условий строительство и реконструкция не допускаются. Вполне разумным выглядит возложение на застройщика (заказчика) обязанности по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территории.

Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов допускается только после подписания акта комиссией по приемке объекта в эксплуатацию. Важным условием является обязательное включение в состав в комиссии представителя органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области охраны окружающей среды. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды.

При эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны соблюдаться нормативы качества окружающей среды за счет применения специальных технических средств.

Вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должен происходить на основании утвержденной проектной документации. При этом перепрофилирование функций указанных объектов недвижимости необходимо согласовывать с органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды.

Закон об охране окружающей среды устанавливает особые требования в отношении размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики.

Среди специальных требований выделим следующие. Во-первых, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций должны учитываться реальные потребности в электрической энергии соответствующих регионов, а также особенности рельефов местностей. При этом должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности. Во-вторых, при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, должны обеспечиваться охрана окружающей среды от радиационного воздействия таких установок. Размещение ядерных установок допускается при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. При этом оно может быть получено только в том случае, если проект размещения ядерных установок будет содержать решение, обеспечивающее их безопасный вывод из эксплуатации.

Интересным является положение ст. 45 Закона об охране окружающей среды, закрепляющей правило о необходимости соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, снижения уровня шума юридическими и физическими лицами, осуществляющими эксплуатацию автомобильных и иных оказывающих негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств. Выполнение данного требования должно обеспечиваться лицами, не только эксплуатирующими, но и производящими транспортные средства.

Ст. 46 Закона об охране окружающей среды устанавливает, что строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель.

Весьма актуальным является положение нового закона о том, что производство и обращение потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, допускается на территории Российской Федерации только после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ. В развитие данной нормы Закон об охране окружающей среды содержит правило о том, что в сельском и лесном хозяйстве запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.

Определенный отклик в Законе об охране окружающей среды получила проблема клонирования. Ст. 50 установила, что производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения и положительного заключения государственной экологической экспертизы, запрещаются.

Обозначена в новом законе и другая проблема. Так, ст. 55 Закона об охране окружающей среды выдвинула к субъектам хозяйственной деятельности требование о принятии мер по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц.

Небезынтересными для субъектов предпринимательской деятельности являются положения Закона об охране окружающей среды, посвященные ответственности. К сожалению, с позиций частного права, данные нормы построены не вполне удачно. Закон об охране окружающей среды выделяет четыре вида ответственности: имущественную, дисциплинарную, административную и уголовную ответственность. Нетрудно убедиться, что гражданско-правовая ответственность не выделяется в качестве самостоятельного вида. Очевидно, под ней должна подразумеваться имущественная ответственность. Однако все не так просто.

При попытке найти в каких-либо нормах Закона гражданско-правовые санкции неизбежно сталкиваешься с определенными трудностями. Гражданско-правовую ответственность принято делить на договорную и внедоговорную. Соответственно, если определенные имущественные санкции внесены в договор, то такого рода ответственность может рассматриваться в качестве гражданско-правовой. Если же нет, то предусмотренные законом имущественные санкции должны являться формой ответственности за деликты. В противном случае они не будут гражданско-правовыми. В этом-то и состоит проблема.

В частности, ст. 77 Закона об охране окружающей среды закрепляет требование о полном возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде. Составляет ли данный вред элемент деликтного правонарушения? Очевидно, не всегда. Во многих случаях непонятно, кто является потерпевшим. Ведь вред окружающей среде, как правило, носит «общий» характер в том смысле, что он причиняется не столько имуществу какого-либо лица, сколько интересам, в том числе неимущественным, всех участников гражданского оборота. В этой связи, возмещая вред, причинитель вреда отвечает перед государством не как перед субъектом гражданского оборота, а как перед носителем публичной власти, охраняющим интересы частных лиц. Соответственно, такого рода отношения основаны на методе «власть-подчинение», неприменимом в гражданском праве, и не могут быть охарактеризованы как деликтные. Таким образом, гражданско-правовая ответственность не получает широкого распространения в области охраны окружающей среды.

В заключение характеристики Закона об охране окружающей среды отметим, что в целом он сохранил декларативный характер, присущий предшествовавшему закону. Многие нормы сформулированы столь расплывчато, что с трудом подлежат прямому применению. По-прежнему в законе не закреплены механизмы реализации сформулированных в нем идей. Все это лишний раз подтверждает, что правовое регулирование охраны окружающей среды находится пока в зачаточном состоянии.