Правовой статус Центробанка / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Правовой статус Центробанка

Корпоративное право, Новости 2002

В современной юридической науке не раз вставал вопрос о правовом статусе Центрального банка РФ (далее — ЦБ). Тем более интересно обсудить эту тему в рамках нового Закона Р Ф «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о ЦБ или просто Закон). Сняты ли упомянутым законом те противоречия, которые были присущи ЦБ раньше? К какой организационно-правовой форме юридического лица следует его отнести? Сохранил ли ЦБ свою независимость или сбылись мрачные прогнозы о будущем стабильного рубля? Ответы на эти вопросы смотри ниже.

Как в старом, так и в новом законе ЦБ имеет статус юридического лица. Само же понятие юридического лица является, несомненно, категорией гражданского, то есть частного, права. Определение организационно-правовой формы такого юридического лица, как Банк России, необходимо, в первую очередь, для характеристики правового режима закрепленного за ним имущества. Отсутствие решения данного вопроса в теории влечет возникновение на практике периодических стремлений законодателя подчинить деятельность ЦБ сиюминутным политическим интересам [1].

Действующий ГК выделяет две основные категории юридических лиц: коммерческие и некоммерческие организации. Согласно Закону извлечение прибыли не является основной целью деятельности ЦБ, что позволяет исключить его из перечня коммерческих организаций (тем более что их перечень в ГК сформулирован как закрытый). Впрочем, и некоммерческие организации при определенных условиях могут извлекать прибыль, наличие которой у ЦБ не противоречит закону.

Обратим внимание на некоммерческие организации. Их правовое положение определяется ГК, Законом Р Ф «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях), и иными законами. Перечень некоммерческих организаций сформулирован как открытый. Из многочисленных разновидностей подобных организаций наиболее близко к статусу ЦБ примыкает так называемая государственная корпорация. Обратимся к ней.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

В этой связи показательно выглядит определение ЦБ в форме государственной корпорации, данное Я. М. Макаровой: «Банк России — государственная корпорация с особым конституционным статусом, учрежденная Российской Федерацией для осуществления защиты и обеспечения устойчивости рубля, наделенная исключительным правом эмиссии на территории Российской Федерации и осуществляющая свои функции независимо от органов государственной власти» [2].

На первый взгляд, у ЦБ и государственной корпорации нет существенных различий. Действительно Ц Б — организация, созданная для осуществления управленческой деятельности. ЦБ, как и государственная корпорация, не отвечает по долгам государства, и наоборот. Имущество, переданное корпорации, является ее собственностью, а не собственностью учредителя, т. е. государства. В случае же с ЦБ ситуация выглядит иначе.

Давайте внимательно прочитаем статью, регулирующую правовой режим имущества ЦБ. В ней закреплено, что уставный капитал и иное имущество являются собственностью государства, и далее, что ЦБ владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом, т. е., по сути, осуществляет правомочия собственника. Сразу же возникает справедливый вопрос: так кто же собственник — государство или ЦБ? О. М. Олейник считает, что, разбираясь в поставленном вопросе, можно зайти в тупик, так как категории гражданского права здесь не слишком подходят [3]. Но раз уж мы говорим о юридическом лице, категории частного права более чем уместны, — и проблема не в дефектах Закона, а в нежелании определенных политических сил привести ЦБ к общему знаменателю.

ГК установлено лишь два особых права юридического лица на имущество кроме права собственности — право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Право хозяйственного ведения по понятным причинам отбросим сразу (оно может принадлежать только коммерческим организациям), а к праву оперативного управления стоит присмотреться поближе. Именно на этом праве закреплено имущество за учреждениями.

Вот тут мы и подошли к еще одному интересному вопросу, который нельзя оставить без внимания. Как известно, в форме учреждений создаются государственные органы. ЦБ, вроде бы, является государственным органом: ведь он — часть государства, выполняющая его функции. Однако в перечне федеральных органов исполнительной власти РФ его нет [4]. Что же ЦБ за орган?

Вряд ли можно согласиться с мнением, высказанным Н. Клейн и В. Чубаровым о статусе ЦБ как учреждения [5], во всяком случае, с позиций недавно принятого Закона о ЦБ.

Собственником имущества учреждения выступает государство, и учреждение, соответственно, не может действовать как собственник, его правомочия ограничены. Но в Законе о ЦБ нет таких ограничений, которые предусмотрены ст. 296 и 298 ГК.

И еще один немаловажный нюанс. Если бы ЦБ был учреждением — органом власти, то государство, хочешь — не хочешь, несло бы субсидиарную ответственность по его долгам. В свою очередь, имущество ЦБ стало бы более доступным для кредиторов государства, в том числе иностранных.

До сих пор длится скандал, связанный с фирмой «Нога». Ею неоднократно предпринимались попытки удовлетворить свои требования за счет имущества Банка России. Но Ц Б каждый раз удавалось благополучно избежать неблагоприятных последствий таких требований, именно благодаря положению о том, что Банк не отвечает по долгам государства, а государство не отвечает по долгам ЦБ. Однако это положение не соответствует правовому статусу учреждения, закрепленному в ГК.

По своей сущности ЦБ очень похож на орган власти: он наделен в Законе определенной компетенцией, имеет властные полномочия. Даже отсутствие ЦБ в Указе Президента Р Ф о структуре федеральных органов исполнительной власти, не мешает ему оставаться органом власти, но власти не исполнительной, а какой-то особой. Правда, нельзя не учитывать того обстоятельства, что Конституцией Р Ф подобная «особая» форма власти не закреплена, а, следовательно, ее существование, по крайней мере, сегодня невозможно.

Еще одна проблема состоит в организационно-правовой форме деятельности такого органа власти как ЦБ. Как уже упоминалось выше, органы власти функционируют в форме учреждений, а Банк России учреждением быть не может по уже названным причинам. Более того, учреждение как форма существования опасна для ЦБ с точки зрения его независимости. В свете нового Закона и преобразования Национального банковского совета, эта проблема стала еще более актуальной.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время нет такой правовой формы, которой бы полностью соответствовал Центральный Банк — федеральный орган государственной власти.

Коль скоро мы выяснили, что ЦБ формально не является органом власти, то тем более странным выглядит его право на издание нормативных актов, подчеркнем, обязательных для исполнения всеми. Что характерно, порядок издания этих актов определяет сам ЦБ.

Я.М. Макарова предлагает определять статус ЦБ через особый вид юридического лица — юридическое лицо публичного права, приводя характеристики такого лица. К ним относятся: создание на основе публичного акта, публичные цели деятельности, наделение властными полномочиями. Вносятся и соответствующие предложения об изменении Гражданского кодекса [6].

Данный вариант решения проблемы кажется излишне усложненным. Зачем вносить изменения в действующее законодательство, если можно воспользоваться уже существующей формой юридического лица в виде государственной корпорации, для чего нужно раз и навсегда решить, кто является собственником имущества ЦБ — государство или сам банк. С решением данного вопроса в пользу Банка России усилится его финансовая независимость.

Скорее всего, Центробанк по новому Закону представляет собой неизвестную ГК особую организационно-правовую форму юридического лица — не собственника, но и не учреждение. Только надо решить вопрос с его правом на имущество. Кстати, признание ЦБ юридическим лицом публичного права не устраняет его главное внутреннее противоречие — противоречие собственности. А если его снять, то Банк прекрасно уложится в рамки государственной корпорации.

Не менее интересным является участие Центробанка в целом ряде коммерческих банков. Сразу же возникает справедливый вопрос: способен ли орган, призванный контролировать, проверять и регулировать банковскую систему, беспристрастно относиться к «своим банкам»?

Нельзя не отметить тот факт, что к 2003 году ЦБ выходит из Внешторгбанка. А вот проблема, связанная со Сбербанком, остается открытой. Новый Закон предусматривает лишь порядок, но не обязанность по выходу из уставного капитала Сбербанка. В силу прямого указания Закона такой выход может быть осуществлен только на основании особого федерального закона, что, с одной стороны, позволяет подойти к решению данного вопроса комплексно, а с другой, затягивает и усложняет процесс его решения.

Говоря об изменении статуса ЦБ, нельзя не отметить те существенные изменения, которые произошли с Национальным банковским советом (далее — НБС). Во-первых, в старом законе статья, посвященная этому органу, особо не выделялась, напротив, в новом законе НБС посвящена не просто статья, а целый раздел «Органы управления банком России, Национальный банковский совет».

Численность НБС составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания Р Ф из числа его членов, трое — Государственной Думой из числа ее депутатов, трое — Президентом Р Ф, и трое — Правительством Р Ф. В состав НБС входит также Председатель Банка России. Отзыв членов НБС осуществляется органом государственной власти, направившим их в состав НБС. Члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в ЦБ на постоянной основе и не получают платы за свою деятельность.

Ключевым можно считать вопрос о соответствии статуса НБС Конституции Р Ф. Данный вопрос поднимался еще на стадии подготовки законопроекта о ЦБ, однако высказанные тогда замечания лишь отчасти нашли отражение в ныне действующем законе [7].

В ч. 2 ст. 75 Конституции Р Ф закреплен принцип независимости ЦБ при осуществлении им своей основной функции — защите и обеспечении устойчивости рубля. Однако из нового Закона следует совершенно противоположный вывод, так как НБС является высшим органом Банка России и состоит из представителей законодательной и исполнительной власти. В результате ЦБ автоматически теряет свою независимость.

Определенные трудности вызывает участие в НБС представителей Президента. В соответствии с Конституцией Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, но никак не осуществляет прямое руководство ими, кроме случаев, прямо установленных Конституцией.

С введением НБС ставится под сомнение ключевой принцип демократического государства, а именно, принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В составе НБС законодательная и исполнительная ветви власти сливаются, что недопустимо.

Спорным в свете ст. 103 Конституции видится положение, согласно которому Государственная Дума участвует в формировании НБС, так как перечень вопросов, отнесенных к ведению Госдумы, определен исчерпывающе, и поэтому его расширение на основании Федерального закона вряд ли возможно.

Как уже отмечалось выше, НБС уготована роль высшего органа Банка России, но по Конституции высшим органом ЦБ является его председатель. Более того, Конституция никого, кроме председателя ЦБ, не упоминает.

И что вызывает наибольшие сомнения, так это вопрос об ответственности за деятельность Банка России. Согласно Закону о ЦБ всю полноту ответственности несет его председатель. Однако теперь главным органом выступает НБС, по сути, ни за что не отвечающий. Как же быть с самостоятельной ответственностью председателя?

Если провести простой подсчет голосов в Совете, то получится 5 голосов Государственной Думы и Совета Федерации против 6 голосов Правительства во главе с Президентом. Остается последний, решающий голос председателя ЦБ, от фигуры которого зависит многое. В условиях равенства законодательной и исполнительной власти ни одна из них не может «диктовать» свои условия. Но если Председатель будет следовать указаниям «Кремля», с независимостью ЦБ можно проститься.

Ранее законом было предусмотрено членство в НБС специалистов и представителей кредитных организаций, новый закон данную норму исключил. Изменился и порядок назначения председателя НБС: если ранее им автоматически становился Председатель Ц Б, то теперь он избирается, нетрудно догадаться, кем.

В заключение можно поставить под сомнение сам факт конституционности НБС. По мнению А. Е. Постникова придание Национальному банковскому совету государственно-властных полномочий превратит его в своеобразный орган государственной власти. Однако создание такого органа государственной власти не предусмотрено Конституцией Р Ф. В Конституции содержится только характеристика ЦБ РФ, как особого органа государственной власти, за которым закреплено осуществление ряда исключительных прав в области денежно-кредитной политике. Создание какого-либо иного органа государственной власти, осуществляющего указанную компетенцию, противоречит Конституции Р Ф [8].

Изменения затронули и полномочия НБС. Если ранее они были максимально общими, более того, носили скорее рекомендательный характер, то теперь приобрели совершенно иной вид. Стоит лишь зрительно сопоставить статьи старого и нового законов.

Многие вопросы, ранее находившиеся в ведении Совета директоров, иными словами, решавшиеся Банком России самостоятельно, теперь перешли в ведение Национального Совета:

  1. рассмотрение годового отчета Банка России;
  2. утверждение на основе предложений Совета директоров на очередной год не позднее 15 декабря предшествующего года:
  • общего объема расходов на содержание служащих Банка России;
  • общего объема расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России;
  • общего объема капитальных вложений;
  • общего объема прочих административно — хозяйственных расходов;
  1. утверждение при необходимости на основе предложений Совета директоров дополнительных расходов на содержание служащих Банка России, дополнительных расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительных капитальных вложений, а также утверждение прочих дополнительных административно — хозяйственных расходов;
  2. рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы Российской Федерации;
  3. рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно — кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно — кредитной политики;
  4. решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций;
  5. назначение главного аудитора Банка России и рассмотрение его докладов;
  6. ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России:
  • реализации основных направлений единой государственной денежно — кредитной политики;
  • банковского регулирования и банковского надзора;
  • реализации политики валютного регулирования и валютного контроля;
  • организации системы расчетов в Российской Федерации;
  • исполнения сметы расходов Банка России;
  • подготовки проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;
  1. определение аудиторской организации — аудитора годовой финансовой отчетности Банка России;
  2. утверждение по предложению Совета директоров правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
  3. внесение в Государственную Думу предложений о проведении проверки Счетной палатой Российской Федерации финансово — хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений;
  4. утверждение по предложению Совета директоров порядка формирования провизий Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в распоряжении Банка России;
  5. утверждение по предложению Совета директоров отчета о расходах Банка России на содержание служащих Банка России, пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, капитальные вложения и прочие административно — хозяйственные нужды.

Для наглядности синим шрифтом выделены те полномочия, которые переданы в настоящее время Совету.

В заключение приведем мнение О. Е. Кутафина о НБС: введение нового органа управления с решающими властными полномочиями, состоящего из представителей исполнительной и законодательной власти, размывает ответственность Банка России, а также Совета директоров, и Председателя Банка России [9].

Из всего, что было сказано, следует неутешительный вывод: мало того, что новым Законом о ЦБ не сняты прежние противоречия, так к ним добавились новые, возможно, куда более серьезные. К чему все это приведет, покажет время.

Примечания

  1. Макарова Я. М. Проблемы правового положения Центрального Банка Р Ф как юридического лица. Автореф. канд. дисс. М., 2000. С. 14.
  2. Макарова Я. М. Там же. С. 22.
  3. Олейник О. М. Курс банковского права. М., 1999. С. 31.
  4. Указ Президента Р Ф от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
  5. Клейн Н., Чубаров В. Правоспособность Центрального Банка Российской Федерации // Право и экономика. 2000. № 1. С. 80.
  6. Макарова Я. М. Указ. соч. С. 19.
  7. Голубев С.А., Пилипенко А. Н. К вопросу о конституционности проекта преобразования Национального банковского совета // Конституционная экономика. М., 2001.
  8. Постников А. Е. Правовой статус национального банковского совета при Банке России // Конституционная экономика. М., 2001. С. 33.
  9. Кутафин О. Е. Основные принципы организации деятельности Центрального Банка и реформа Национального Банковского Совета // Конституционная экономика. М., 2001. С. 19.