Предлагаемый вниманию читателей аналитический материал был подготовлен несколько месяцев в рамках большого проекта, цель которого состояла в оценке инвестиционного климата Санкт-Петербурга. Одной из составляющих такого климата выступает законодательство об инвестиционной деятельности, которое принято в Санкт-Петербурге. Как видно из прилагаемого материала, это законодательство нуждается в пересмотре, поскольку оно в значительной мере противоречит недавно принятым федеральным актам, в частности, Земельному кодексу РФ и Закону о приватизации государственного и муниципального имущества.
1. Федеральное законодательство
Инвестиционный климат Санкт-Петербурга в значительной мере зависит от правового регулирования инвестиционной деятельности. Под инвестиционной деятельностью принято понимать вид предпринимательской деятельности по вложению (объединению) вещей, денег, ценных бумаг, иного имущества в различные имущественные комплексы (новые вещи) с целью создания извлечения дохода от функционирования таких комплексов.
Инвестиционная деятельность как разновидность предпринимательской деятельности входит в предмет правового регулирования гражданского права. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Приведенное определение инвестиционной деятельности является весьма широким и включает в свой состав не только инвестиционную деятельность. В то же время институты гражданского права, которые могут использоваться для ведения инвестиционной деятельности, столь широки и разнообразны, что данную деятельность вряд ли возможно урегулировать в едином нормативном акте. Ведь для инвестирования могут использоваться и субъекты, и объекты гражданского права, а оформляться соответствующая деятельность будет при помощи как вещных (наиболее часто, при помощи права собственности), так и обязательственных прав (обычно это права по договору купли-продажи, аренды, простого товарищества и др.).
Существо инвестиций, в отличие от передачи имущества по обыкновенным гражданско-правовым договорам, состоит в том, что они становятся частью некоего имущественного комплекса (новой вещи), приносящего доходы, в отношении которого инвестор приобретает вещные или обязательственные права. В качестве такого имущественного комплекса могут выступать движимые вещи, объекты недвижимости, предприятия, общее имущество сособственников, паевой фонд, пакет (портфель) акций
В связи с необычайным разнообразием форм инвестирования (для которого используются практически все более-менее значимые конструкции гражданского права), гражданское законодательство не содержит институтов, специально предназначенных для регулирования любых видов инвестиционной деятельности. Это регулирование разделено на две большие части, для которых созданы весьма скромные общие положения, а в остальном разбросано по традиционным институтам гражданского права в виде специальных норм.
Деление норм гражданского права, посвященных инвестиционной деятельности, в основном совпадает с классификацией инвестиций на портфельные и прямые.
Портфельные инвестиции предполагают формирование имущественных комплексов за счет ценных бумаг и, при определенных обстоятельствах, денежных средств. Пакеты ценных бумаг, как правило, формируются так, чтобы инвестор не управлял материальным объектом инвестиций (обычно не более 10% акций одного эмитента). Портфельным инвестициям отчасти посвящен
Изучение портфельных инвестиций не входит в предмет настоящей работы, поскольку они, в основном, осуществляются частными инвесторами в активы, которые принадлежат им же на праве частной собственности. Санкт-Петербург в таких инвестициях, конечно, может участвовать, но он не будет ничем отличаться от прочих инвесторов. К тому же основное регулирование портфельных инвестиций осуществляется на федеральном уровне, что соответствует сложившейся организации рынка ценных бумаг.
Под прямыми инвестициями принято понимать такое вложение средств, при котором непосредственно у инвестора возникает право на объект инвестирования как некое целое. Главным образом, прямые инвестиции направляются в различные материальные объекты (движимые и недвижимые вещи, предприятия, общее имущество сособственников). Но прямыми будут и инвестиции в акции акционерного общества, если в результате инвестор приобретает контрольный пакет. Прямым инвестициям посвящен
Следует отметить, что Закон посвящен инвестициям в форме капитальных вложений, под которыми понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно — изыскательские работы и другие затраты (ст. 1).
Термин «основной капитал (основные средства)» является скорее экономическим и учетно-бухгалтерским, а не гражданско-правовым. Он охватывает как движимое, так и недвижимое имущество, в том числе предприятия, а также нематериальные активы (которые могут выступать результатом проектно-изыскательских работ). Причем инвестиции должны производиться в такие объекты, которые имеют стоимость и сроки службы, установленные законодательством о бухгалтерском учете в отношении основных средств.
Следовательно, термин «капитальные вложения» относится к числу собирательных понятий, имеющих экономическое происхождение. К отдельным элементам, входящим в состав капитальных вложений, должны применяться правила гражданского законодательства о соответствующих объектах гражданских прав — о недвижимом имуществе (в том числе о предприятиях), движимых вещах (в том числе о транспортных средствах), объектах интеллектуальной собственности
При таких обстоятельствах нормы
Закон РФ об инвестиционной деятельности имеет некоторый «экономический» уклон, иногда оперируя явно непригодными для гражданского права понятиями. Это выражается не только в использовании такого нечеткого и расплывчатого понятия как «капитальные вложения», но и в применении конструкций, не учитывающих сложившихся правовых традиций.
Например, в п. 3 ст. 4 Закона идет речь о праве заказчика «владеть, пользоваться и распоряжаться капитальными вложениями». Между тем, капитальные вложения, по общему правилу, вкладываются в соответствующие объекты гражданского права, неразрывно соединяясь с ними. Поэтому владеть, пользоваться и распоряжаться капитальными вложениями может лишь тот, кому на определенном праве принадлежит объект инвестирования. Это может быть инвестор, заказчик либо (по терминологии Закона) — пользователь капитальных вложений.
Далее, в ст. 6
Иными словами, для возникновения прав на объекты, в которые вкладываются инвестиции, инвестор должен либо предварительно приобрести такие права на основании сделок (договоров купли-продажи, аренды, простого товарищества, вклада в уставный капитал
Выше были перечислены основные гражданско-правовые аспекты федерального регулирования инвестиционной деятельности. Остальная часть комментируемого Закона посвящена ее публично-правовому регулированию и установлению разного рода льгот инвесторам. Причем участие в таком регулировании (установлении льгот) могут принимать и субъекты РФ, в том числе Санкт-Петербург. Перейдем к анализу этих вопросов.
Прежде всего,
Отсюда можно сделать однозначный вывод: гражданско-правовые отношения в области инвестиционной деятельности могут регулироваться только на федеральном уровне. Но что же остается на долю субъектов РФ? Очевидно, субъекты РФ, а в их числе и Санкт-Петербург, могут определять: 1) на каких условиях предоставляются инвесторам объекты инвестирования, находящиеся в собственности субъекта РФ, 2) как соответствующий субъект может участвовать в инвестиционном процессе от своего имени, и 3) какое публично-правовое регулирование инвестиционной деятельности он может осуществлять.
В основном публично-правовое регулирование в данном случае состоит в установлении специальных льгот. В ст. 11
- налоговые льготы, установленные в соответствии с налоговым законодательством РФ. Причем прямо сказано, что такие льготы (льготные налоговые режимы) не должны носить индивидуального характера;
- льготные условия пользования землей и другими природными ресурсами, которые не противоречат законодательству РФ;
- прямое участие в инвестиционной деятельности в форме предоставление государственных гарантий и бюджетных кредитов (инвестиций) на конкурсной основе, выпуска облигационных займов и гарантированных целевых займов.
Перечень льгот, которые могут предоставляться субъектами РФ, оставлен открытым. Следовательно, могут предоставляться и иные льготы, если они не противоречат федеральному законодательству.
Порядок предоставления Санкт-Петербургом принадлежащих ему объектов инвестирования — движимых и недвижимых вещей, предприятий
Специальный анализа законодательства о приватизации и земельного законодательства не входит в задачи настоящего исследования. Однако при рассмотрении актов Санкт-Петербурга об инвестиционной деятельности отдельные нормы соответствующих отраслей законодательства будут учтены.
Вопросы самостоятельного участия субъектов Федерации, в том числе Санкт-Петербурга, в инвестиционной деятельности урегулированы
Более детально порядок предоставления бюджетных инвестиций и кредитов, а также иных форм государственного инвестирования регламентируется бюджетным законодательством РФ (главным образом Бюджетным кодексом РФ), специальный анализ которого не входит в круг задач настоящего исследования.
Исходя из тех гарантий, которые установлены в ст. 15
Что касается иностранных инвестиций, то соответствующий закон в ст. 6 исходит из тех же форм инвестиций, что и внутреннее российского законодательство, и потому в дальнейшем анализироваться не будет.
2. Акты Санкт-Петербурга
Федеральное законодательство, проанализированное выше, образует правовую основу для регулирования инвестиционной деятельности субъектами РФ, в том числе Санкт-Петербургом. Санкт-Петербург вправе регулировать инвестиционную деятельность в тех областях и в той мере, в какой это ему дозволено российским законодательством. Под таким углом зрения и будет в дальнейшем проанализировано его законодательство.
Основным актом Санкт-Петербурга, который рассчитан на регулирование инвестиционной деятельности, является Закон «Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга». Предмет регулирования этого Закона состоит в определении условий и порядка осуществления инвестиционной деятельности в отношении объектов недвижимости (земельных участков, не законченных строительством объектов, зданий, сооружений, их частей), находящихся в распоряжении Санкт-Петербурга.
Закон об инвестициях в недвижимость нужно применять с учетом того, что субъекты Российской Федерации (и Санкт-Петербург в их числе) лишены возможности принимать акты гражданского законодательства. Следовательно, нормы Закона не могут изменить уже возникших гражданско-правовых отношений по инвестированию, а предназначены для закрепления предпосылок участия Санкт-Петербурга как собственника соответствующего имущества в этих отношениях. Санкт-Петербург также вправе осуществлять публично-правовое регулирование инвестиционной деятельности в пределах, установленных федеральным законодательством.
Закон об инвестициях в недвижимость касается лишь объектов недвижимого имущества, да и то не всех. Среди них названы только здания, сооружения, их части, объекты, не завершенные строительством и земельные участки. В этом перечне отсутствуют такие объекты недвижимости как предприятия, иные природные ресурсы, кроме земли (воды, леса, недра), и транспортные средства, признанные ГК РФ недвижимостью. Отсутствие регулирования отношений по поводу предприятий, очевидно, объясняется тем, что никто не формирует такие объекты в целях приобретения прав на них, поскольку это связано с соблюдением ненужных формальностей. Природные ресурсы, кроме земельных участков и водных объектов, являются федеральной собственностью, а транспортные средства в собственности Санкт-Петербурга практически не представлены.
Закон об инвестициях в недвижимость применяется лишь тогда, когда в результате инвестиционной деятельности создается новый объект недвижимости, причем неважно, является ли он абсолютно новой вещью или реконструирован (переработан) на основе ранее существовавшей вещи. Возникновение вновь созданного объекта недвижимости — квалифицирующий признак процесса инвестирования в соответствии с комментируемым Законом.
Однако нельзя не заметить, что в таком подходе Закона к инвестированию имеется скрытое противоречие. Речь идет о земельных участках, природа (существо) которых при осуществлении инвестиционной деятельности не меняется. Земельный участок в результате застройки «новой вещью» не становится и не реконструируется. На нем возводится новый объект недвижимости, а сам участок не меняется, продолжая оставаться «операционным базисом» для ведения различных видов деятельности. Инвестирование производится не в земельный участок, а в тот объект недвижимости, который на нем размещен.
Отсюда следует весьма важный вывод: возведение на земельном участке объекта недвижимости не приводит — и само по себе не должно приводить! — к переходу права собственности на этот участок. Для приобретения участка в собственность его нужно покупать или получать в аренду отдельно (на основании самостоятельного договора), причем по правилам, установленным земельным (и приватизационным) законодательством. Впрочем, застройщик земельного участка, если последний предоставлен по договору аренды, имеет исключительное право выкупить (приватизировать) его согласно п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ .
Специфика земельных участков как объектов инвестирования проявляется еще и в том, что для передачи их инвесторам Санкт-Петербург, по смыслу Закона об инвестициях в недвижимость (ст. 1 и 2), может не быть их собственником, а осуществлять лишь право управления (распоряжения) такими участками. Между тем, согласно ЗК РФ предоставлять земельные участки частным лицам могут лишь их собственники или лица, уполномоченные собственниками. Государственные и муниципальные собственники свободно управляют и распоряжаются лишь своими земельными участками (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 11 ЗК РФ).
Так что Санкт-Петербург без ограничений может предоставлять лишь те земельные участки, которые находятся в его собственности (ст. 18 ЗК РФ). Распоряжаться участками, которые находятся в федеральной собственности, он вправе лишь в случае, если Российская Федерация предоставит ему специальное полномочие на распоряжение такими участками. Что касается муниципальной собственности на земельные участки, то в Санкт-Петербурге она может возникнуть лишь на основании закона, принятого данным субъектом Федерации (п. 4 ст. 19 ЗК РФ).
Причем полномочие на распоряжение земельными участками, которые заняты объектами, названными в ст. 17 ЗК РФ и в ст. 4
Инвестирование осуществляется на основании так называемого «инвестиционного договора» (ст. 2 Закона об инвестициях в недвижимость), который рассматривается как смешанный,
Вместе с тем, не следует забывать, что к смешанному договору применяются в соответствующих частях правила о договорах, элементы которых содержатся в смешанных договорах. И помимо собственных оригинальных условий, в инвестиционный договор оказываются включенными правила о договорах купли-продажи, аренды, доверительного управления
А раз так, то инвестиционный договор, по которому передаются права на объект инвестирования или на его результат, должен совершаться по нормам приватизационного законодательства. Прежде всего, при приобретении объекта (результата) инвестирования могут использоваться только те способы приватизации, которые предусмотрены Законом о приватизации (см. ст. 13).
Например, сейчас исключена аренда с правом выкупа как способ приватизации, а значит, на основании инвестиционного договора нельзя выкупить полученный в аренду объект. Для этого нужно использовать способы приватизации, предусмотренные ст. 13 Закона о приватизации. Тем самым ставится под сомнение существование договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях, предполагающего покупку земельного участка (ст. 2 Закона об инвестициях в недвижимость).
Даже если считать, что такой договор содержит в себе куплю-продажу, неясно, почему он назван договором аренды. При приобретении земельного участка посредством заключения инвестиционного договора, места для договора аренды не остается. Если же участок приобретается впоследствии, инвестиционный договор будет договором аренды с возможностью (правом) выкупа, а подобный способ приватизации Законом не предусмотрен. В итоге договор аренды на инвестиционных условиях оказывается обыкновенным договором аренды земельного участка, к которому привязаны определенные инвестиционные условия (требования).
Если инвестору передается доля в праве собственности на результат инвестирования, то такой инвестиционный договор должен быть заключен по правилам Закона о приватизации,
Далее, продажа приватизируемого имущества без проведения конкурса (аукциона) хотя бы в качестве первого этапа приватизации невозможна. Следовательно, передача объекта недвижимости целевым назначением, предусмотренная ст. 5 и 6 Закона об инвестициях в недвижимость, исключена.
Внесение имущества в качестве вклада в уставный капитал, а также приватизация по результатам доверительного управления возможны лишь в отношении открытых акционерных обществ. Значит, создание общества с ограниченной ответственностью, в котором Санкт-Петербургу принадлежит 100% акций, как это предусмотрено ст. 6 Закона об инвестициях в недвижимость, невозможно.
Согласно ст. 28 Закона о приватизации вместе с продажей здания или сооружения должен быть приватизирован земельный участок, на котором оно расположено. Следовательно, передача инвестору в собственность здания на основании инвестиционного договора без права собственности на земельный участок, по общему правилу, невозможна.
Право собственности на государственное имущество не может перейти к приобретателю ранее его полной оплаты (п. 3 ст. 32 Закона о приватизации). Рассрочка в уплате покупной цены не может быть предоставлена более чем на год (п. 1 ст. 35 Закона о приватизации), причем, скорее всего, данный срок нужно отсчитывать с момента заключения инвестиционного договора, на основании которого приобретается результат инвестирования.
Закон о приватизации предполагает приватизацию государственного или муниципального имущества,
В соответствии с инвестиционным договором в описанной выше ситуации должно отчуждаться существующее здание (сооружение) или его часть, что требует применения законодательства о приватизации, однако об этом не сказано ни слова. В результате по Закону об инвестициях в недвижимость происходит как бы «безвозмездный» переход здания (сооружения) в собственность инвестора, что запрещено п. 2 ст. 2 Закона о приватизации, а взамен возникает обязательство инвестора выкупить долю Санкт-Петербурга в еще не существующем объекте общей собственности.
Наконец, при проведении аукциона согласно ст. 18 Закона о приватизации не выставляется никаких условий в отношении приобретаемого имущества: победитель аукциона (конкурса) получает свои права непосредственно в результате победы на нем. При определенной стоимости имущества может проводиться только аукцион, но не конкурс. Между тем, в соответствии со ст. 14 Закона об инвестициях в недвижимость инвестиционно-тендерная комиссия, а вслед за ней — и Губернатор Санкт-Петербурга — утверждает инвестиционные условия, многие из которых уместны лишь на конкурсе.
Согласно п. 2 ст. 20 Закона о приватизации победителем конкурса становится тот, кто предложил наиболее высокую цену за объект торгов. Приведенному правилу прямо противоречит п. 3 ст. 17 Закона об инвестициях в недвижимость.
И аукцион, и конкурс по Закону о приватизации признаются несостоявшимися, если в них приняло участие только одно лицо. В отступление от названного правила ИТК согласно п. 5 ст. 17 Закона об инвестициях в недвижимость все-таки имеет право передать объект инвестирования целевым назначением без выполнения дополнительных приватизационных процедур, требуемых в соответствии с законодательством.
Таковы, вкратце, противоречия между Законом об инвестициях в недвижимость и Законом о приватизации. При более детальном изучении можно будет выявить и другие противоречия, которые связаны с параллельным действием инвестиционного и приватизационного законодательства. Что касается других Законов Санкт-Петербурга об инвестиционной деятельности, то они в целом следуют Закону об инвестициях в недвижимость.
Закон о государственной поддержке Санкт-Петербургом инвестиций в жилищное строительство более обтекаемо определяет понятие инвестиционного договора и его соотношение с другими сделками гражданского права. Однако названный Закон не отменяет Закона об инвестициях в недвижимость. Следовательно, все противоречия последнего сохраняются.
Что касается Закона Санкт-Петербурга о государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга, то он довольно подробно и в целом грамотно определяет систему льгот для инвесторов. Из числа норм, вызывающих сомнения, можно указать на:
- правило ст. 3, согласно которому льготы могут получить те инвесторы, которые состоят на налоговом учете в Санкт-Петербурге, тогда как федеральный Закон об инвестиционной деятельности требует равноправия инвесторов;
- правило о предоставлении отсрочек и рассрочек по платежам за предоставление объектов недвижимости сроком не более чем на 5 лет (по Закону о приватизации — сроком не более чем на 1 год);
- предусмотренная ст. 11 Закона возможность поддержки инвесторов путем участия Санкт-Петербурга в создании хозяйственных товариществ и обществ, тогда как согласно Закону о приватизации имущество может быть приватизировано путем внесения вклада в уставный капитал лишь открытого акционерного общества.
В остальной части Закон о государственной поддержке инвестиционной деятельности на территории Санкт-Петербурга нареканий не вызывает (даже в части лимитов платы за предоставление поручительств).
- 23 декабря 2003 в 17:51
- 1831
- Иванов Антон Александрович