Новый Закон о памятниках истории и культуры / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Новый Закон о памятниках истории и культуры

Общие вопросы гражданского права, Новости 2002

25 июня 2002 года принят Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Он содержит на редкость большое количество гражданско-правовых норм, что нетипично для комплексных нормативных актов. Впрочем, в этом нет ничего странного. С одной стороны, объекты культурного наследия как достояние государства нуждаются в публично-правовой охране. С другой стороны, они являются объектами гражданских прав. Их специфика обусловливает ряд ограничений, как гражданско-, так и публично-правовых, которые служат цели сохранения культурного наследия РФ.

В статье будут затронуты только гражданско-правовые аспекты правового режима объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Прежде всего, разберемся, что же представляют собой указанные объекты согласно новому Закону.

Ст. 3 Закона относит к ним объекты недвижимого имущества вместе со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Приведенное определение громоздко по объему. Законодателю так и не удалось кратко сформулировать наиболее важные признаки, наличие которых позволяет отнести тот или иной объект к культурному наследию Российской Федерации. Однако закрепленное в законе определение не бесполезно. Напротив, с практической точки зрения подробное перечисление видов объектов культурного наследия поможет избежать ненужных споров, которые, как правило, вызывают обтекаемые формулировки.

Тем не менее, попробуем вычленить общие признаки, присущие объектам культурного наследия.

Во-первых, это их исторический характер. Они выступают отражением той или иной исторической эпохи. При этом не имеет значения, идет ли речь о Средних веках или о недавнем прошлом. Конечно, здесь возникают определенные проблемы. По большому счету, даже вчерашний день можно считать историей. В таком случае исторический характер имеет все, что нас окружает. Где же та граница, которая отделяет прошлое от настоящего? Для каждой категории объектов она своя. Приведем пример. В 40−50-е годы XX века в России широкое распространение получило строительство так называемых «сталинских» домов. Впоследствии их сменили «хрущевки», а потом и «брежневские» новостройки. Стиль всех трех эпох узнаваем, он отражает исторические события. Можно сказать, что данные произведения архитектуры имеют исторический характер. Однако в последние годы стиль архитектуры изменился. Большинство домов строится по индивидуальным проектам, которые, тем не менее, пока не ассоциируются с каким-либо периодом времени. По сути, указанные образцы архитектуры отражают не прошлое, а настоящее. В этом плане большинство домов последнего десятилетия являют собой не историческую, а нынешнюю эпоху.

В других сферах жизни граница между прошлым и настоящим может совсем незначительно отстоять от сегодняшнего дня. Скажем, квартира, в которой проживал какой-либо выдающийся деятель, приобретает исторический характер с момента смерти его обитателя.

Второй признак объекта культурного наследия неразрывно связан с первым. Речь идет о его ценности с точки зрения истории. Скажем, те же «брежневские» дома, безусловно, отражают историческую эпоху, но ценности, как объект истории, они в данный момент не представляют. Их стоимость пока что зависит только от потребительских свойств. В то же время Петропавловская крепость, к примеру, не только отражает историческую эпоху, но и обладает ценностью с точки зрения истории. Ее стоимость, если о таковой уместно говорить, складывается не только из потребительской стоимости, которая не слишком высока, но и из более значительной ценности как «свидетеля» истории.

Закон относит к числу объектов культурного наследия только недвижимое имущество. Это новелла в отечественном законодательстве. Ранее действовавший Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» относил к их числу как движимое, так и недвижимое имущество. Честно говоря, непонятно, чем руководствовался законодатель, сужая перечень памятников истории и культуры. Как теперь должен теперь определяться правовой режим картин, предметов старинной утвари и т. д.

Правда, объекты культурного наследия ограничиваются недвижимым имуществом только для целей обсуждаемого Закона. Таким образом, в любом случае движимые вещи не «выпадают» из числа объектов культурного наследия. Однако от этого не легче.

Другим сглаживающим данную проблему фактором является то, что к объектам культурного наследия отнесено не только недвижимое имущество, но и связанные с ним произведения живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства и т. д. Иными словами, движимое имущество может приобретать режим объекта культурного наследия в тех случаях, когда оно выступает в качестве одного из его элементов. И тогда объект культурного наследия в целом образует сложную вещь. Тем не менее, это не отменяет ранее сделанного вывода — движимое имущество не может выступать в качестве самостоятельного объекта культурного наследия.

Объекты культурного наследия в соответствии с Законом подразделяются на три вида: 1) памятники, 2) ансамбли, 3) произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства. При этом памятники и ансамбли могут быть объединены в одну группу. Их отличие от произведений ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства состоит в том, что они — плод исключительно человеческого труда. А произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства создаются не только как результат труда людей, но и как продукт природы. Более того, несмотря на тот труд, который к ним приложил человек, с точки зрения гражданского оборота они сохраняют режим природных ресурсов.

В свою очередь, общность черт памятников и ансамблей проявляется еще и в том, что они соотносятся между собой как частное и общее. Ансамбли по сути представляют собой совокупность памятников, расположенных на четко локализуемых исторически сложившихся территориях, и образуют сложную вещь.

Закон решает вопрос о вещных правах на объекты культурного наследия. Прежде всего, речь идет о праве государственной (муниципальной) собственности на такие объекты. П. 4 ст. 2 выделяет соответствующее имущество, находящееся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации и муниципальной собственности. Однако такое разграничение, как следует из данной нормы, должно производиться на основании специального закона, вероятно, аналогичного Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю».

Тем не менее, нельзя говорить о том, что попытки разграничить государственную собственность на объекты культурного наследия не предпринимались ранее. Согласно Постановлению Верховного Совета Р Ф от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» объекты историко-культурного наследия общероссийского значения были отнесены к федеральной собственности. Соответственно, иные объекты историко-культурного значения должны были поступить в собственность субъектов Российской Федерации на основании предложений их органов. В п. 3 указанного Постановления было указано, что до момента определения соответствующего собственника данные объекта продолжают оставаться в федеральной собственности. Очевидно, описанных правил оказалось недостаточно для проведения полномасштабного разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия, которое, вероятно, уже по новым правилам будет осуществлено в недалеком будущем. Не совсем понятно, повлечет ли за собой принятие специального закона передел собственности в обсуждаемой сфере. Скажем, насколько вероятно, что объект, учтенный регистрирующими органами в качестве федерального, согласно будущему закону окажется в собственности субъекта Федерации, и наоборот. На этот вопрос пока нет ответа. В то же время, чтобы исключить появление подобных проблем в период до принятия закона о разграничении государственной собственности на объекты историко-культурного наследия, п. 2 ст. 63 Закона приостановил регистрацию права федеральной собственности и собственности субъектов Федерации на указанные объекты.

Разграничение государственной собственности на объекты культурного наследия нельзя смешивать с их делением на различные категории. Ст. 4 Закона о культурном наследии выделяет объекты культурного наследия федерального, регионального и местного значения. Хотя это прямо и не предусмотрено Законом, но такое деление носит исключительно учетный характер и достоверно не свидетельствует о принадлежности какого-либо объекта культурного наследия соответствующему субъекту. Ранее действовавшие нормативные акты об охране памятников содержали на сей счет более четкие положения. В частности, в ст. 17 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» было указано, что деление памятников истории и культуры на памятники общесоюзного, республиканского и местного значения преследует цель организации их учета и охраны.

Своеобразно решается в Законе и вопрос о содержании объекта культурного наследия, находящегося в частной собственности. Согласно ст. 210 ГК собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества. Несение данного бремени, по общему правилу, составляет не столько обязанность, сколько право собственника. В принципе, собственник может и не содержать принадлежащее ему имущество, тем самым принимая на себя риск наступления неблагоприятных последствий в отношении него.

Из этого правила установлено несколько исключений. Так, ст. 293 ГК признает бесхозяйственное содержание жилого помещения одним из оснований его изъятия у собственника. Аналогичная норма установлена и в отношении бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГК). В этих случаях бремя содержания имущества выступает исключительно в форме обязанности. По сути, правило ст. 240 ГК продублировано и в п. 4 ст. 48 Закона о культурном наследии. В нем сказано, что собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) его права собственности на данный объект. Неясно, правда, перед кем возникает такое обязательство. Юридическая неточность данной формулировки очевидна. Никакое обязательство у собственника ни перед кем не возникает. Другое дело, что в силу закона на собственника возлагается бремя содержания принадлежащего ему имущества. Причем он не вправе отказаться от осуществления подобных затрат. В случае неисполнения этих возложенных на собственника обязанностей его право на объект культурного наследия может быть прекращено по решению суда (п. 1 ст. 54 Закона).

Однако любопытен следующий момент. Согласно п. 3 ст. 14 Закона о культурном наследии физическое или юридическое лицо, являющееся собственником объекта культурного наследия федерального значения, имеет право на компенсацию произведенных им затрат при условии выполнения таких работ в соответствии с Законом. Размер компенсации определяется в соответствии с законом о федеральном бюджете и входит в целевую программу охраны объектов культурного наследия. Таким образом, в данном случае бремя содержания имущества ложится не только на собственника. Это вполне соответствует ст. 210 ГК, которая допускает возложение законом бремени содержания имущества и на несобственника.

Очевидно, что в Законе о культурном наследии речь идет о возмещении затрат, которые направлены на содержание тех компонентов (особенностей) объекта, которые составляют предмет охраны. Скажем, если охраняется фасад исторического здания, то затраты частного собственника на его ремонт должны быть компенсированы из бюджета. В то же время если речь идет о ремонте интерьеров данного здания, которые не представляют историко-культурной ценности и модифицируются для офисных целей, то подобные затраты, естественно, не должны возмещаться.

Закон о культурном наследии содержит еще одно важное правило, которое противоречит ГК. Согласно п. 2 ст. 54 Закона памятники и ансамбли, находящиеся в общей собственности, включая те, которые относятся к жилищному фонду, а также земельные участки, в границах которых расположены указанные памятники и ансамбли, разделу не подлежат. Выдел их сособственникам доли в натуре не осуществляется. Данное правило противоречит ст. 252 ГК, которая, напротив, допускает как раздел общего имущества, так и выдел из него доли в натуре.

Достаточно широко в Законе о культурном наследии отражены вопросы оборота объектов культурного наследия. Согласно ст. 129 ГК все объекты гражданских прав делятся на три группы: полностью оборотоспособные, ограниченно оборотоспособные и изъятые из оборота. Объекты культурного наследия могут быть как полностью, так и ограниченно оборотоспособными. По общему правилу, закрепленному в п. 1 ст. 48 Закона, объекты культурного наследия полностью оборотоспособны. В то же время есть исключения. Скажем, объекты культурного наследия, отнесенные к особо ценным и включенные в Список всемирного наследия, не подлежат отчуждению из государственной собственности. Объекты культурного наследия религиозного назначения могут отчуждаться в собственность только определенных частных лиц — религиозных организаций. Наконец, существует еще одно ограничение, которое действует до принятия закона, разграничивающего государственную собственность на объекты культурного наследия. Согласно п. 2 ст. 63 Закона до принятия закона о разграничении приостанавливается приватизация объектов культурного наследия федерального значения.

Помимо купли-продажи, другой распространенной сделкой с объектами культурного наследия выступает аренда, опосредующая передачу имущества в возмездное владение и пользование (либо только пользование). Применительно к объектам культурного наследия и здесь есть нюансы.

Права арендатора ограничены в следующем. Во-первых, он обязан обеспечить неизменность облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с его особенностями, являющимися предметом охраны. Во-вторых, при проектировании и проведении землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или участке водного объекта, в пределах которого располагается объект археологического наследия, арендатор обязан получить согласование федерального органа охраны объектов культурного наследия (если речь идет об объекте культурного наследия федерального значения) или органа, указанного в законах субъектов Федерации (если речь идет об объекте культурного наследия регионального или местного значения). В-третьих, арендатор должен обеспечить режим содержания земель историко-культурного назначения, который определен Земельным кодексом РФ. В-четвертых, пользователь объекта культурного наследия обязан обеспечить доступ к нему, условия которого определяются соглашением между собственником объекта и соответствующим органом охраны объектов культурного наследия. Очевидно, заключение такого договора обязательно для арендатора. В связи с этим при недостижении согласия между сторонами по поводу условий договора соответствующий спор должен быть разрешен в суде (ст. 445 ГК).

Арендатор имеет определенные льготы. Ст. 14 Закона о культурном наследии устанавливает, что физическое или юридическое лицо, вложившее свои средства в работы по сохранению объекта культурного наследия и обеспечившее их выполнение, имеет право на льготную арендную плату. В свою очередь, ст. 15 Закона содержит положение о том, что лицо, обеспечившее выполнение работ по сохранению данного объекта, имеет право на уменьшение установленной арендной платы на сумму произведенных затрат или части затрат. Различие между указанными нормами не совсем понятно. Очевидно, что в ст. 15 речь идет о зачете встречных однородных требований, предусмотренном ст. 410 ГК. В качестве зачитываемых выступают, с одной стороны, требование об уплате арендной платы, а с другой, требование о возмещении затрат на текущий и (или) капитальный ремонт, обязанность оплачивать который по смыслу Закона ложится на арендодателя. Гораздо сложнее понять, что же представляет собой льготная арендная плата. Вероятно, в данном случае речь идет не о зачете, а об абстрактном уменьшении арендной платы, не привязанном и не зависящем от конкретной суммы расходов, произведенной арендатором. Иными словами, предлагаемый механизм исходит из возложения на арендатора обязанности производить и финансировать и текущий, и капитальный ремонт объекта. В то же время арендатор приобретает право на установление в договоре пониженной ставки арендной платы.

Неясно, в каких случаях применяется механизм, указанный в ст. 14, а в каких сформулированный в ст. 15. В первом случае инвестор, вроде бы, не только вкладывает средства в работы по сохранению объекта культурного наследия, но и обеспечивает их выполнение. Во втором же случае только обеспечивает выполнение таких работ. Но что же представляет собой обеспечение выполнения работ? Об этом остается только догадываться.

Ст. 14 и 15 Закона о культурном наследии демонстрируют нам неудачный пример предоставления участникам гражданского оборота большей свободы в сфере оборота объектов культурного наследия, приводящей к обратным последствиям. Все механизмы, которые попытались придумать создатели Закона, уже давно предусмотрены ГК, и даже в большем объеме. В итоге складывается парадоксальная ситуация, когда неказистые нормы Закона о культурном наследии дают возможность чиновникам ограничивать предпринимательскую инициативу потенциальных инвесторов, готовых вкладывать средства в реконструкцию объектов культурного наследия. Ведь закрепленные в Законе правила на практике дают основание существенно сузить варианты условий так называемого инвестиционного договора по сравнению с теми возможностями, которые предоставляет ГК. В то же время необходимо отметить, что ст. 14 и 15 Закона о культурном наследии нигде не содержат запрета на использования иных форм привлечения частных инвесторов к сохранению объектов культурного наследия. Следуя же известному принципу гражданского права — разрешено все то, что не запрещено, — можно предположить, что ст. 14, 15 Закона о культурном наследии ни в коей мере не парализуют действие норм ГК, которые в части определения порядка расчетов по договору аренды подлежат применению в полном объеме.