Очередная попытка решить земельный вопрос / Публикации Balfort / Сайт Антона Иванова

Очередная попытка решить земельный вопрос

Публичное земельное право, Новости 2001

Госдума РФ в первом чтении приняла закон, согласно которому вводится в действие Глава 17 Гражданского кодекса России. Эта глава посвящена праву собственности и другим вещным правам на землю. Когда шесть лет назад принимался Гражданский кодекс, его удалось протащить только потому, что введение в действие этой главы было отложено до принятия Земельного кодекса. Однако Земельный кодекс до сих пор не принят, что связано, главным образом, с нежеланием коммунистов допустить широкое распространение частной собственности на землю, прежде всего, сельскохозяйственную. И вот теперь — новый ход. Введение в действие Главы 17 позволит обеспечить полноценное правовое регулирование имущественных отношений по поводу земли. Столь острой необходимости в принятии Земельного кодекса больше не будет. Правда, прошло только первое чтение — и законопроект легко может обрасти многочисленными поправками. Одна из них уже внесена: земли сельскохозяйственного назначения будут выведены из сферы действия Главы 17. Но первый шаг к разрешению земельного вопроса сделан.

О том, что даст введение в действие Главы 17 Гражданского кодекса России, смотри здесь…

Общий вывод, касающийся Главы 17 Гражданского кодекса, состоит в том, что она с достаточной полнотой регулирует имущественные отношения по поводу земельных участков. Для их нормального оборота Земельный кодекс, как таковой, вовсе не нужен. Его главная цель — установить публичные ограничения в отношении земли. А их у нас и так достаточно. Чего стоит невозможность изменить целевое назначение земельного участка без согласия уполномоченных органов государства. Что касается ограничений по использованию земельных участков в городах, то они исчерпывающим образом урегулированы Градостроительным кодексом. Но перейдем к анализу конкретных статей Главы 17.

1. О праве собственности на земельный участок.

Статья 260 ГК названа «Общие положения о праве собственности на землю», однако посвящена, по существу, только его ограничениям. Право собственности на землю может быть ограничено только на основании закона, причем таких случаев установлено всего два.

Во-первых, право распоряжения собственника земельного участка может быть ограничено, если соответствующие земли на основании закона исключены из оборота или ограничены в обороте. В отношении земель, ограниченных в обороте, существование права собственности на соответствующие земельные участки никаких сомнений не вызывает. Что же касается изъятых из оборота земель, то их правовой режим никак не определен гражданским законодательством. Ведь эти участки не могут быть предметом гражданско-правовых сделок. Права на такие участки не могут быть квалифицированы как право собственности, ибо лишены такого важного компонента как право распоряжения.

Во-вторых, право пользования собственника земельного участка может быть ограничено назначением последнего. Это назначение должно быть определено на основании закона и в установленном им порядке как сельскохозяйственное или иное (ст. 284 ГК). Использование такого земельного участка может производиться только в пределах, определяемых его назначением. Выход за эти пределы влечет за собой принудительное изъятие участка у собственника, что регламентируется ст. 285−286 ГК. Изъятие земельного участка возможно в данном случае только при нарушении порядка пользования, но не распоряжения им. В случае отчуждения ограниченного в обороте земельного участка в нарушение установленного порядка соответствующая сделка может быть признана недействительной с последствиями, предусмотренными Главой 9 ГК, т. е. изъятие земельного участка возможно далеко не всегда.

Статья 261 посвящена определению земельного участка как объекта права собственности. В частности, земельный участок должен иметь территориальные границы, которые определяются в порядке, установленном земельным законодательством, на основании документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству. Таким образом, земельный участок всегда индивидуально определен, ибо привязан к определенной территории.

Право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в его границах поверхностный (почвенный) слой, замкнутые водоемы, лес и растения. Отсутствие в ГК четкого определения земельного участка не позволяет однозначно ответить на вопрос, рассматриваются ли перечисленные компоненты как части собственно земельного участка или как находящиеся на земельном участке самостоятельные объекты, на которые просто распространяются права собственника земельного участка.

В п. 3 ст. 261 ГК определены вертикальные границы господства собственника земельного участка, т. е. собственник может по своему усмотрению использовать все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами и не нарушает прав других лиц. Это новое для послеоктябрьского периода правило было бы классическим, если бы юридически закрепляло распространение права собственности над и под поверхностью земельного участка. Однако речь идет о праве «использовать по своему усмотрению», а не владеть и распоряжаться. Это усеченное право, по-видимому, не может касаться таких объектов государственной собственности, как недра, леса, воды и животный мир. В отношении них существуют специальные законы, которые определяют порядок использования этих объектов частными лицами.

Содержание права собственности на земельный участок раскрывается в ст. 263 ГК через такое дополнительное правомочие как право застройки. Это право представляет собой возможность собственника возводить, перестраивать или сносить здания и сооружения на своем земельном участке или разрешать осуществление таких действий другим лицам. Ограничено право застройки двумя требованиями — необходимостью соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, во-первых, и требований о назначении земельного участка, во-вторых. Несоблюдение этих ограничений при застройке может повлечь признание возведенной постройки самовольной с применением последствий, предусмотренных ст. 222 ГК.

2. О других вещных правах на земельные участки.

В п. 1 ст. 264 ГК сказано, что земельные участки и находящееся на них недвижимое имущество могут предоставляться их собственниками другим лицам в постоянное или срочное пользование, в том числе в аренду. Таким образом, здесь перечислено по крайней мере три разновидности прав на чужой земельный участок: 1) право постоянного (и, следовательно, бессрочного) пользования (ст. 268 ГК и след.); 2) право срочного пользования; 3) право аренды. К ним можно добавить, по крайней мере, еще три права — 4) право пожизненного наследуемого владения (ст. 265 ГК), 5) право ограниченного пользования или сервитут (ст. 274−209) и 6) «право публичного пользования» (ст. 262 ГК). Все названные права (за исключением права аренды) могут быть отнесены к вещным правам на чужие вещи. Об этом свидетельствует и название главы, в которой они помещены, и их характеристика.

Общим для всех этих прав является наличие в их составе правомочия пользования чужими земельными участками и отсутствие у их обладателя возможности распоряжения такими участками (если только иное не предусмотрено законом или договором с собственником). Что же касается правомочия владения, то оно принадлежит далеко не всем обладателям этих прав. Оно бесспорно принадлежит обладателям прав пожизненного наследуемого владения, бессрочного и срочного пользования, а также арендаторам. Однако его не имеют обладатели сервитутов и прав публичного пользования.

Условия и пределы осуществления прав на чужие земельные участки устанавливаются законом или договором с собственником. В отношении двух из шести прав, а именно, права срочного пользования и права аренды, ГК ограничился лишь простым их упоминанием без расшифровки. Видимо, содержание этих прав должно быть раскрыто в соответствующих договорах. Что касается остальных прав, то они довольно подробно урегулированы в ГК.

Праву пожизненного наследуемого владения в новом российском законодательстве не повезло больше остальных. Сначала его признали, затем отменили, а теперь снова признали, но уже как иное по содержанию право. Субъектом такого права может быть только гражданин (физическое лицо), а объектом — земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности. Содержание этого права состоит из правомочий владения, пользования и ограниченного распоряжения земельным участком, который может быть передан по наследству. В содержание этого права обычно входит и право застройки (с приобретением возведенных объектов в собственность застройщика). Ограничение распоряжения состоит в запрещении совершать любые действия, могущие привести к отчуждению земельного участка, который, однако, можно передавать другим лицам в аренду или срочное пользование.

Право постоянного (бессрочного) пользования может принадлежать любым лицам, как физическим, так и юридическим. Объектом данного права может быть земельный участок, находящийся как в государственной (муниципальной), так и в частной собственности. Однако в первом случае право на такой участок возникает лишь с момента предоставления последнего в установленном законом порядке. Что же касается частных земельных участков, то право бессрочного пользования ими возникает лишь у собственников недвижимости, находящейся на данном участке. В содержание этого права входят только правомочия владения и пользования, причем их объем устанавливается не только законами (и иными правовыми актами), но и актом о предоставлении участка в пользование. Обладателю права постоянного пользования принадлежит и право застройки.

Право публичного пользования участком («публичный сервитут») установлено в интересах всякого и каждого. Можно выделить три разновидности этого права. Первые два касаются земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, третья же, по-видимому, — любых участков.

Первая разновидность предоставляет возможность свободно находиться на земельном участке, без права извлечения плодов и доходов или использования участка в иных целях. Она касается любого земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не закрытого для общего доступа. Вторая разновидность позволяет использовать находящиеся на таком земельном участке природные объекты. Пользование в данном случае предполагает возможность извлечения плодов и доходов, однако его пределы могут быть определены не только законом или иными правовыми актами, но и волей собственника. Третья разновидность дает возможность пройти через чужой земельный участок, если такой проход явно не запрещен собственником участка и не причиняет ущерба или беспокойства. «Проход» через чужой участок по своему содержанию — понятие более узкое, чем «нахождение» на таком участке. Он предполагает возможность находится на чужом участке лишь в пределах срока, необходимого и достаточного для его пересечения по кратчайшему расстоянию.

Что же касается сервитутов, то они могут принадлежать любым лицам и в отношении любых земельных участков. Их содержание состоит в ограниченном пользовании чужой землей, пользовании лишь в определенном (заранее известном) отношении (способом). В случае необходимости сервитут может быть установлен и принудительно (по решению суда).